Når PISA tar styringen

PISA-undersøkelsene (Programme for International Student Assessment) ble innført i 2000. Undersøkelsene finner sted hvert tredje år. Bakgrunnen for PISA er å bidra med en internasjonal og komparativ undersøkelse av skolesystemene i de 34 landene som i dag utgjør OECD kretsen (Organisation for Economic Co-operation and Development). Norge har vært med hele tiden.

Gjennomføringen skjer ved å teste de skolefaglige prestasjoner blant landenes 15-åringer innenfor matematikk, naturfag og lesing. Det knytter seg stor oppmerksomhet til resultatene både i Norge og de øvrige medlemslandene, og Finland troner øverst i resultatene fra testen både for 2006 og 2009.
Vår bekymring gjelder den store oppmerksomhet PISA-resultatene får i skoleverket, og som vil kunne lede til at tyngdepunktet i undervisningen blir dreid mot de få og «prestisjetunge» fagene. I så fall kan virkningen bli at det brede verdigrunnlaget som vår skole bygger på, blir svekket til fordel for et langt smalere siktemål. Det er en kjensgjerning at eksamensoppgaver og tester for øvrig virker direkte inn på undervisningsopplegget i utdanningsinstitusjoner.

Opplæringsloven krever mangfold

Den norske grunnskolen er bygget på prinsippet om faglig mangfold. Opplæringslovens formålsparagraf bygger på dette brede verdigrunnlaget. Skolen skal gi historisk og kulturell forståelse og forankring, innsikt i kulturelt mangfold, fremme demokrati og likestilling og vitenskapelig tenkemåte. Elevene skal få utfolde skaperglede, engasjement og utforskertrang. Elevene skal videre lære å tenke kritisk og handle etisk og miljøbevisst (opplæringsloven § 1-1).

Det er også et grunnprinsipp i vår skole at opplæringen skal være tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger (opplæringsloven § 1-3). Norsk skole skal gi likeverd og aksept for forskjellighet – alle skal med. Disse prinsippene er utdypet i læreplanverket, særlig den generelle del.

Balansen mellom fagene

Det er fare for at resultatene fra PISA-undersøkelsene vil kunne lede til en kvalitativ dreining av tyngdepunktet i undervisningen fra den faglige bredde som opplæringsloven angir, til noen ganske få og prestisjetunge fag. I så fall oppstår det stats- og forvaltningsrettslige spørsmål om forvaltningen selv har adgang til å foreta en slik gjennomgripende endring, eller om en slik omlegging krever Stortingets samtykke gjennom lovendring.

Utgangspunktet må da tas i at den faglige bredde er det helt grunnleggende prinsipp for grunnskolen. Dette utgangspunkt er i lovens formålsbestemmelse utvetydig angitt. Spørsmålet om hvilken vekt det enkelte fag skal ha, og hvilke ressurser vedkommende fag skal tilføres, må selvsagt avgjøres ut fra en skjønnsmessig vurdering. Ved denne vurdering vil forvaltningen nødvendigvis måtte ha en stor skjønnsmessig margin. Formålsbestemmelsens angivelse av den store faglige bredde innebærer imidlertid også et krav om at vekt- og ressursfordelingen mellom de enkelte fag må ha en slik grad av balanse, at det ikke skjer en uforholdsmessig prioritering av enkelte fag på bekostning av andre fag, som samlet medfører at verdigrunnlagets brede karakter og grunnpreg blir borte eller sterkt svekket.

I kjølvannet av PISA-undersøkelsene er det fare for at vår grunnskole spissformulert – går «fra mangfold til enfold». Det er også fare for at vi samtidig underminerer prinsippet om tilpasset opplæring og prinsippet om at alle skal med; prinsipper som også er lovfestet. En slik grunnleggende omlegging av skolens verdigrunnlag vil forvaltningen neppe kunne foreta uten lovendring.

Det er altså konsekvensene av PISA-undersøkelsene som gir grunn til bekymring, også på det rettslige plan, og ikke spørsmålet om hvor velegnede, representative eller holdbare disse undersøkelsene måtte være.

Mange små endringer i samme retning

I praksis vil omleggingen kunne tenkes ved endringer i læreplanverket, eller ved andre vedtak av sentrale forvaltningsmyndigheter, så som Kunnskapsdepartementet eller Utdanningsdirektoratet. Dette vil eksempelvis kunne tenkes ved endringer i læreplanverkets generelle og spesielle deler, hvor enkelte av de spesielle fag prioriteres gjennom vektlegging og ressurstildeling. Endringer vil også kunne tenkes mer uformelt, ved at forvaltningen endrer sin fordelingspraksis for å «tekkes» PISA-opplegget, og slik omlegging vil da kunne skje ved beslutninger på fylkes- eller kommunalt nivå; eller endog ved beslutninger på den enkelte skole. Overskridelse av kompetanse kan derfor tenkes på alle forvaltningsnivåer, sentralt så vel som regionalt og lokalt.

Det er i det hele tatt fare for at omlegging kan skje ved løpende enkeltdisposisjoner i det daglige, slik at omleggingen «glir inn» i skoleverket – kanskje gradvis – men uten de prinsipielle drøftelser og den omhyggelige saksbehandling som ligger bak en lovendring. Offentlige høringer av lovutkast er i denne sammenheng av største betydning. Det er derfor neppe tilstrekkelig at Stortingets behandling av et slikt spørsmål skjer på grunnlag av en stortingsmelding.

Skolen trenger tilsyn

For å unngå at omlegging skjer uten at spørsmålet har vært betryggende behandlet av Stortinget, er det derfor viktig at de organer som skal føre tilsyn med skolen er særlig oppmerksomme på at skolenes virksomhet holdes innen de lovfestede grenser, også i denne sammenheng. På sentralt nivå vil slikt tilsyn kunne skje av Stortingets komiteer, blant annet Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité. På regionalt nivå vil blant annet fylkesmennene ha en sentral rolle.

Det kan ikke være noe argument at OECD – og dermed alle EU-landene er med på galeien. Alle disse land har nasjonale særpreg som deres skolelovgivning tar sikte på å verne om, og det kan neppe hevdes at vi i Norge er rettslig forpliktet til å endre våre grunnleggende kjerneverdier i skolen som følge av PISA.