Et kritisk blikk på statlige utviklingsmidler

*Denne artikkelen er en noe omarbeidet versjon av mitt innlegg på NFF-konferansen «Disruptive Education 2012». Oslo, november 2012.

Det finnes bøker, også innen pedagogikkens verden, man stadig vender tilbake til. En slik bok er Seymour Sarasons «The Culture of School and the Problem of Change» fra 1972. Den er ganske enkelt et vettig bidrag til å forstå noen av forutsetningene for å skape bedre utdanningsinstitusjoner, uansett nivå. Bokas budskap kan oppsummeres i den noe paradoksale formuleringen «jo mer vi forandrer, jo mer blir alt som før»! Mer konkret handler det om at en rekke sentrale tiltak for å forbedre skolens hverdag, herunder de stadig hyppigere reformer, mislykkes eller langt fra innfris. Resultatet er at utdanningssystemets grunnleggende utfordringer forblir akkurat det, til tross for vakre ord, glanset papir og god vilje.

Dessverre er mobbeproblematikken i skolen et klassisk eksempel på dette. Forklaringen er, ifølge Sarason, at reformer og innovasjoner møter en skolekultur som omdefinerer, avviser, nøytraliserer eller til og med saboterer denne type initiativ. Velmente utviklingstiltak og større skolereformer kan altså ende opp i det rene prosjektmakeri, eller «stor ståhei for ingenting» (Much Ado About Nothing) som det heter hos Shakespeare.

Samtidig vil det være direkte feilaktig å tillegge skolekulturene alene ansvaret for manglende utvikling og innovasjon. Årsakene er like mye å finne i den tenkning og de tiltak som iverksettes i regi av sentrale utdanningsmyndigheter. Ikke minst er det, etter min vurdering, nødvendig å ta opp til drøfting hva vi egentlig får ut av den nokså omfattende satsingen gjennom statlige utviklingsmidler som hvert år danner grunnlaget for en rekke prosjekter, fra førskoler til universitet.

Statlige utviklingsmidler – et liv med sol – og skyggesider

Det er en påpeking av noen av skyggesidene, eller dysfunksjonene, ved slike statlige prosjektmidler som er mitt ærend her. Utgangspunktet er erfaringer fra fleksibel utdanning/fjernundervisning, både i høyere utdanning og i voksenopplæringen for øvrig.

Før jeg går nærmere inn på dette, er det nødvendig med en presisering og nyansering. Å stille denne type statlige prosjekter i et kritisk lys er ikke ensbetydende med at det avvises som strategi. Det er altså ikke enten frelse eller fordervelse det handler om.

De mer positive sidene ved statlige utviklingsmidler har mange av oss erfart. Foruten at enhver økonomisk tilførsel til vårt daglige arbeid er å betrakte som en oppmuntring, bidrar prosjektmidler både til at oppgaver løses og læring utvikles. Dessuten oppleves slike tildelinger ofte som en faglig anerkjennelse og tillitserklæring, både til oss selv og det feltet vi jobber i og med. Dette i seg selv burde selvfølgelig være grunner nok til å be om at statlige utviklings- og prosjektmidler i langt større grad ble strødd ut over oss alle – hele tiden!

Men intet tre vokser inn i himmelen. Selv om denne type tiltak gjerne gjør hverdagen noe lysere for de utvalgte så lenge pengene rekker, er det også forhold ved dem som trekker i negativ retning. I en del tilfelle «overdøver» de negative effektene de kortsiktige, positive gevinstene og bidrar til at det gode blir det bestes fiende. Det som opprinnelig var tenkt som bidrag til fornying og forbedring, kan også fungere som en måte å bremse eller redusere utviklingstakt på. Når prosjektlysene skrus av, vender vi stort sett tilbake til det gamle, alt blir med andre ord stort sett som før.

For å sikre at de statlige utviklingsprosjektene faktisk får det gjennomslag de skal, og bør ha, må vi både kunne identifisere og minimalisere de mer negative sidene. Etter flere års arbeid med denne type utviklingsprosjekt, på alle nivå i utdanningssystemet, er det min erfaring at det særlig er tre forhold som reduserer eller nøytraliserer utviklingsprosjektenes betydning:

• begrensede ressurser
• en problemforståelse fra oppdragsgivers side som ikke går til sakens kjerne eller som faktisk ikke engang har til hensikt å gå til sakens kjerne
• manglende oppfølgings- og gjennomføringsevne/-vilje

Skårer prosjektene høyt på disse tre variablene bør forventninger om varig forbedring av utdanningshverdagen ligge på et minimumsnivå.

Noen eksempler fra utviklingen av tilbud rettet mot voksne

Det som mer enn noe annet kjennetegner statlige utviklingsmidler, er begrensningene, først og fremst i størrelse, men ofte også i tid. Her er et par eksempler på hva såkalte satsinger økonomisk sett innebærer innen feltet vi kan kalle voksnes kvalifisering:

Utviklingsarbeid innen fleksibel utdanning

I 2011 var saldert budsjett for høyere utdanning (inklusive fagskolene) på godt over 26 milliarder kroner. Til sammenlikning ble det for perioden 2004 – 2008, gjennom Kunnskapsdepartementets eget organ, Norgesuniversitetet, i gjennomsnitt delt ut 11 millioner kroner pr. år til utviklingsarbeid innen fleksibel utdanning, det vil si utdanningstilbud med bruk av IKT som retter seg mot studentgrupper utenfor campus.² Sett i forhold til sektorens samlede ressurser utgjør disse utviklingsmidlene den berømte dråpen i havet. En ikke urimelig kalkyle vil være at å planlegge, utvikle og gjennomføre et nyskapende fleksibelt utdanningstilbud med nødvendig innkjøp og bruk av teknologi, vil koste et sted mellom 1 million og 1,5 millioner (noe avhengig av ambisjonsnivå). Resultatet blir at det tildeles midler til forholdsvis få prosjekter som stort sett må få tilskudd fra egne institusjoner for å komme i mål som prosjekt. Om dette gjøres permanent, får institusjonene ofte nye merkostnader. Langt på vei innebærer dette at fleksibel utdanning forblir ildsjelenes domene. Og selv for denne forholdsvis marginale gruppen er det lite å hente med tanke på de utfordringer både ordinær og fleksibel utdanning ved universitet og høgskoler står overfor.

Siden pengene rår, tilsier alle skolelederes sunne matvett at man må følge opp der det er midler å hente, om ikke av andre grunner så for å vise at man er med og ikke lar noen mulighet gå fra seg. Hvem vil stemples som bakstreversk og lite utviklingsorientert? Resultatet blir det som Tom Tiller har karakterisert som «kenguruskolen», en metafor som passer like godt på aktørene i voksenopplæringen som i grunnskolen. Ikke bare hoppes det fra prosjekt til prosjekt. Det øker også sannsynligheten for at serien av enkeltprosjekter nøytraliserer eller motvirker hverandre. Jo større mangelen på en bevisst, helhetlig og konkret utviklingstenkning er, jo større er sjansene for en slik skjebne.

Fra driftsstøtte til utviklingsstøtte

Innen voksenopplæringsfeltet ser vi også tendenser til at det som fram til nå har vært statlig driftsstøtte, omgjøres til utviklingsstøtte. Dette har i løpet av de siste par årene både «rammet» de private nettskolene og den kommunale voksenopplæringen. Hvorfor en slik omlegging rammer voksenopplæringsfeltet, kan man bare spekulere på. Sannsynligvis er dette bare en fordekt og «langsom» måte å avvikle den statlige støtten på. Om det bringer feltet særlig framover, synes i hvert fall tvilsomt. Blant aktive voksenopplærere hevdes det for øvrig at stabile støtteordninger fremmer utviklingsarbeid like godt som øremerkede, og små, prosjekttildelinger. Dessuten slipper man unna merarbeid med søknader og rapporteringer.

Til dette bildet hører også at i voksenopplæringsfeltet, hvor de ordinære driftsressursene er marginale eller bare dekker en del av daglig drift, er tilgang og tildeling av prosjektmidler like mye en «overlevelseskilde» som en «utviklingsinspirasjon». At statlige prosjektmidler skytes inn i daglig drift kan man neppe klandre noen for. Strategien er allikevel ikke uproblematisk. Når det er nøden og ikke utviklingen som styrer, er sjansene store for at prosjektidé og prosjekteffekt tones ned eller vannes ut.

Avhengigheten av prosjektmidler for å sikre en forsvarlig daglig drift gjør for øvrig en del av voksenopplæringsfeltets aktører sårbare for svingninger og endringer av de statlige og/ eller fylkeskommunale utviklingsmidlene. For mange voksenopplæringsaktører innebærer det uforholdsmessig mye tid på søknadsarbeid for å sikre finansiering av lovpålagte oppgaver, med de konsekvenser dette har for selve utdannings- og utviklingsoppgaven. Eksempelvis finnes det dem som parallelt arbeider med flere søknader, til ulike statlige kilder, for å få aktiviteten til å gå rundt på en faglig forsvarlig måte! Dette kan nok bare betegnes som et dysfunksjonelt og kanskje direkte
«usunt» prosjektmakeri.

Problemforståelsen

Grunnforutsetningen for at statlige utviklingsprosjekt skal kunne bidra til både den store og den lille utviklingen, er selvfølgelig at oppdragsgivers problemanalyse er presis, fokusert og går til sakens kjerne. Det er som vi sier til våre elever og studenter, «en god problemstilling er halve arbeidet». Å komme til sakens kjerne er imidlertid lettere sagt enn gjort: ikke bare kan beslutningsgrunnlaget sprike i flere retninger, i de statlige korridorer vandrer det mange «friere» som både taler sin sak og som i større eller mindre grad inngår i maktens nettverk. I det hele tatt er det av mer enn akademisk interesse å få mer innsikt i hvem og hvilke ideer som får fotfeste i det statlige utdanningsbyråkrati og hvorfor det blir slik. Mangfold er neppe stikkordet.

Nå er det sjelden eller aldri slik at statlige utviklingsmidler fullstendig baserer seg på feil faglig grunnlag. På den annen side må det sies at de med ulikt hell går til sakens kjerne, noe som kan skyldes følgende forhold; problemanalyse og tiltak kan fremstå som marginale, avledende («falske») eller forenklede («naive»).

En marginal problemforståelse innebærer ganske enkelt at det er misforhold mellom prosjektets overordnede mål, de konkrete forhold man ønsker å løse eller måter man forsøker å løse disse på. Man setter med andre inn støtet et godt stykke unna problemets kjerne, eller treffer i blinkens ytterkant. La meg igjen ta et eksempel på «satsingen» på fleksibel utdanning ved norske universitet og høgskoler. Om man virkelig ønsket å implementere dette ved alle store og små institusjoner, ble det neppe særlig løft selv om prosjektmidlene ble fordoblet pr. år. Det ville knapt skape krusninger på overflaten og ikke et øyebryn ville heves. Eneste mulighet for et reelt løft ville være å femtidoble innsatsen og rette den inn mot der skoen – for ikke å si skolen – virkelig trykker, nemlig de vitenskapelig ansattes arbeidsvilkår og manglende insentiver for denne type arbeid. Mer konkret handler det om at det på alle måter må være like «lønnsomt» for vitenskapelig ansatte å legge ned arbeid i studiekvalitet som i forskningskvalitet. Om vi nå, litt forsiktig, la til grunn at 10 prosent av en vitenskapelig stilling skulle gå til pedagogisk utvikling, ville det faktisk innebære at sektoren ble tilført ganske mange nye stillinger.

Men i vår verden, hvor idealet er stø kurs med små midler uansett hvor skuta er på vei, er slike innsatser neppe mulig. Og når det viser seg at de utfordringer man står overfor er for komplekse, for kostbare eller for kontroversielle å løse, legger man heller en avledende problemforståelse til grunn. Det vil si at da finner man heller på noe annet, som tar oppmerksomheten bort fra det man verken kan eller vil løse, og ser seg i stedet om etter noe som er enklere å få til. Om det ikke treffer helt, så kan man jo alltids håpe på at det i hvert fall treffer litt. Dessuten høster politikere og utdanningsbyråkrater heder og ære uansett, fordi man til tross for liten effekt i hvert fall kan vise til handlekraft. Det er jo derfor de samme gruppene alltid viser til hvor mye penger som er bevilget, og ikke til at problemet er løst, når de blir konfrontert med samfunnsmessige utfordringer som at skoler råtner på rot eller veier går i oppløsning.

Så finnes det en avart av den avledende problemforståelsen, der hensikten på ingen måte er å løse et problem, men bare å sette i verk noe for å kamuflere manglende interesse eller for å hjelpe på fordøyelsesproblemene til aktører som har måttet svelge en kamel eller to. Det er fremdeles gyldighet i det gamle utsagnet om at «når fanden vil at intet skal skje, setter han ned en komité»! Dette kan selvfølgelig elegant løses ved at det ikke legges noen problem- og tiltaksanalyser til grunn, for eksempel ved å etablere generelle bevilgninger som åpner for alle slags tiltak. Det er jo en uangripelig strategi siden man alltid kan skjule seg bak begrunnelsen om utviklingen nedenfra, samtidig som praksisfeltet har stort spillerom for egne ideer.

En «naiv» problemforståelse undervurderer kompleksiteten og dybden i de utfordringer som skal møtes og løses. Dette gir seg kanskje først og fremst utslag ved at prosjekter får for kort levetid og/eller fremstår som «engangshappeninger». Man tror altså fullt og helt på at når noe innføres er det også gjennomført, noe som også kommer til uttrykk ved at det foretas evalueringer lenge før tiltak og reformer får satt seg. Dette er en form rasjonell endringsforståelse som har skapt mye aktivitet, men langt fra så mye forbedring. Et typisk eksempel på dette er den manglende evne og vilje til å gjennomføre Kompetansereformen, en reform som egentlig var over før den hadde begynt. I løpet av kort tid ble det samlet sett brent av store mengder prosjektmidler gjennom delprosjekt som vi knapt husker titlene på eller kan gjenfinne resultatene av i dag – dog med unntak for realkompetansevurderingen.

Ett av de større enkeltprosjektene her var det såkalte Kompetanseutviklingsprogrammet hvor det ble brukt om lag 400 millioner for å styrke arbeidslivets kompetanse gjennom et samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner og bedrifter. Man var knapt kommet i gang før det hele ble evaluert og lagt ned. I stedet dukket BKA-programmet opp (BasisKompetanse i Arbeidslivet). Ikke noe vondt sagt om dette prosjektet, snarere tvert imot, men denne kuvendingen fra KUP til BKA illustrerer til fulle hvordan prosjektmakeriet lever i beste velgående. Eksemplet illustrerer ikke minst at feltet «voksnes kvalifisering» lider under mangelen av en helhetlig og samlet ambisjon og strategi. Det er mer enkelttiltakene som regjerer.

Oppfølgingen – overganger fra prosjekttilværelse til evig skoleliv

Den siste flaskehalsen i det statlige prosjektmakeri, eller i alle andre prosjektmakeri for den saks skyld, er knyttet til hvordan prosjektresultatene følges opp og videreutvikles etter at prosjektperioden er over. Hvor mange av de årlige prosjekter i vår sektor setter varige avtrykk etter seg, og da helst på en slik måte at de bidrar til feltets utvikling? Antageligvis altfor få. En amerikansk forsker og bedriftskonsulent hevder at amerikanske bedrifter knapt klarer å utnytte mer enn 15 prosent av den kunnskap de ansatte innhenter gjennom etter- og videreutdanning. Nå kan man lure på hvordan det er mulig å regne seg fram til noe slikt, men allikevel – kan det tenkes at overlevelsesgraden når det gjelder alle store og små prosjekt ikke ligger så langt unna dette 15 prosenttallet?

Uansett hvor vi nå setter målet for overlevelsesgrad, er det særlig to forhold som gjør at mange gode ideer og erfaringer avgår en stille død den dagen prosjektperioden er over.

Delvis synes det å henge sammen med manglende «synkronisering» mellom prosjekt som unntakstilstand og hverdagens rammevilkår. Det vil si at mye går tapt fordi forskjellen mellom hverdagen og prosjektenes ressurser, arbeidsformer, entusiasme og løsninger blir for store. Og det er stort sett den samme visa, jo mer nyskapende og alternative løsninger et prosjekt kommer opp med, jo vanskeligere – for ikke å så umulig – er det å sikre en overgang fra prosjekt til praksis. Dette er det store prosjektparadokset – den praksis som skulle endres, lar seg ikke endre før vilkårene er endret! Alternativt omskapes og slipes prosjektresultatene til på en slik måte at de «passer til forma», men da er som regel også mye av effekten borte. Dette bidrar kanskje mer enn noe annet til at det som i utgangspunktet var tenkt som radikale og nødvendige grep for å møte grunnleggende utfordringer, som for eksempel «kompetanseutviklingens jernlov,» i beste fall ender opp som utvikling i det små.

Erfaringene forsvinner i løse luften

Manglende videreføring og implementering henger også nært sammen med manglende kunnskap. Det innebærer blant annet at for mange vet for lite om de mange og gode tiltak som utvikles og prøves ut. Dette kan høres noe absurd ut i vårt informasjonssamfunn, også fordi det brukes (uforholdsmessig?) mye god utviklingstid til å rapportere og bekjenne! Men hvor blir det av alle disse erfaringene og forhåpentligvis gode anvisningene? De finnes selvfølgelig som rapporter i skuffer og skap og som artikler i de mest sære utenlandske tidsskrift. En god del er dessuten havnet i det fjerneste av de fjerne arkivene. Men blir de brukt, lest, bygd på og ført videre, eller handler det stort sett om at hjulet finnes opp på nytt og på nytt og på nytt?

At erfaringene mer eller mindre forsvinner ut i «løse luften» gjør også at rapportering og evaluering av mange blir opplevd som en botsøvelse som primært legitimerer sentrale, og til dels kostbare prosjektsekretariat. De skal jo selvfølgelig også begrunne sitt levebrød, men kanskje det var andre og mer fruktbare måter, eller andre steder, å gjøre det på? Den sterke troen, ikke minst statsapparatet, har på den rasjonelle spredningsmodellen når det gjelder utviklingstiltak og –erfaringer, bør altså utsettes for kritisk etterprøving. I dag er det nesten like stor tro på spredningens underverker som det er på bruk av IKT i læringsøyemed. Men særlig godt dokumentert er det ikke, verken når det gjelder spredning eller IKT.

Viktigere at noe gjøres enn at noe endres

Det er altså mer enn en grunn til at måten de statlige utviklingsmidler på i det norske utdanningssystemet bør settes under kritisk debatt. Det synes åpenbart at det statlige prosjektmakeri ikke nødvendigvis bidrar til utdanningssystemets lykke. I så måte er det liten trøst i at uansett effekt og betydning, kommer byråkrater og politikere godt ut av det. De kan i hvert fall vise til at selv om ikke noe er løst, så er i hvert fall noe g jort, og kanskje er det hovedsaken?

For øvrig er det ingen grunn til å tro at de dysfunksjoner som her er påpekt, bare er gyldige for utdanningssektoren. De går igjen på alle samfunnets sektorer, og kan nok delvis sees som et resultat av et stadig voksende og handlingslammet statsbyråkrati som også preger politikernes tanke og handling. Her er et tankevekkende eksempel: Når det gjelder integrering av innvandrere i det norske samfunn er det i løpet av de siste 20 år utarbeidet 23 handlingsplaner, foreslått 672 tiltak, skrevet 12 offentlige utredninger og 7 stortingsmeldinger. I tillegg er det etablert et eget direktorat med 210 ansatte som skal sørge for at flyktninger får bolig og jobb. Et sted mellom 10 og 12 milliarder kroner brukes årlig på ulike integreringstiltak. Allikevel er arbeidsledigheten tre ganger større blant innvandrere enn blant befolkningen for øvrig.³

La meg så avslutningsvis få gjøre et par presiseringer.

Jeg har, for det første, ikke sagt at det bedrives mye dårlig prosjektvirksomhet innen utdanningssektoren. Jeg har, for det andre, heller ikke sagt at samtlige av de sentrale prosjektsatsingene innen norsk utdanning er å betrakte som en sammenhengende tragedie med få eller ingen resultat å vise for seg.

Det jeg imidlertid har sagt er at prosjekter i seg selv ikke nødvendigvis er noen god strategi, selv om det følger statlige midler med. Under gitte betingelser skaper disse mer en illusjon om utvikling enn reell utvikling. Da fungerer de som en form for «lystgass», et forholdsvis harmløst bedøvelsesmiddel som gir kortsiktig lykke hos den enkelte, men dessverre uten at det forløses så mye av betydning for praksisfeltet.

Spørsmålet er derfor om, eller hva som kan gjøres med dette, både på kort og lang sikt. For å svare på det har den norske stat valgt å holde seg med utdanningsbyråkrati på flere nivå og med til dels stor makt og myndighet. Er det trolig at de vil være i stand til å møte en slik utfordring? Hvis ikke, hvem kan gjøre noe da?