Ledelse i utdanningssektoren

Nylig kom den internasjonale TALIS-undersøkelsen, som er gjennomført blant lærere og skoleledere på ungdomstrinnet og som påpeker store utfordringer i norsk skole. Utredningen føyer seg inn i rekken av analyser, rapporter, offisielle dokumenter, evalueringer og internasjonale undersøkelser som dokumenterer viktige utfordringer i utdanningssektoren, og som i stadig større grad peker på ledelse som en flaskehals, som en utfordring og som et potensial.

Hvorfor ledelse er spesielt viktig nå

Sektoren står overfor store utfordringer. Vi har for svake resultater. Vi har for stort frafall. Vi har få som presterer svært høyt. Vi greier ikke å praktisere tilpasset opplæring og inkludering slik vi ønsker. Vi har en urovekkende svak tilbakemeldingskultur. Mange ledere lar dårlig arbeid passere uten å gripe inn. Listen kan gjøres lang. Vi vet nå gjennom erfaring, forskning, utredning og internasjonale studier relativt mye om hvordan det står til i skolen og i sektoren. Og mye av det har vært kjent lenge. Det er ikke lenger kunnskapsmangel som er det største problemet, men vår evne til å anvende kunnskapen, vår evne til å styre og få til utvikling, implementering og endring i praksis.

Vi har ambisjoner, nasjonale mål, planer, initiativ, reformer, politiske dokumenter, prosjekter, strategier og stor grad av politisk enighet og vilje. Vi har brennende engasjerte lærere og skoleledere. Og vi har penger og ressurser. Hvorfor får vi da ikke til mer enn vi gjør? Fordi vi er for dårlige til implementering! Vi har et stort gap mellom ambisjoner på den ene siden og praksis i skolen på den andre siden.

Det er ledere på alle nivåer som her har hovedansvaret. Men det kreves ledere som har kompetanse, legitimitet, mot og kraft (Leithwood m.fl. 2006). Det gjelder først og fremst skoleledere, men det handler også om ledere i kommuneadministrasjonen og lærere som ledere i klassen.

Hvis vi tegner et grovt bilde, kan vi si at noen av de viktigste utfordringene i sektoren er:

1. For svak ledelse
   Det gjelder på alle nivåer, og kan ofte ha å gjøre med at: Skolelederrollen er blitt endret de senere årene, svak kultur for ledelse, uavklarte ansvarsforhold (blant annet som følge av overgang til to-nivåkommuner), at det har vært for lite av målrettet opplæring/trening/ utvikling for ledere, at mange ledere har for dårlig støtteapparat rundt seg (OECD 2007a)
   
   
2. Manglende evne til implementering av reformer, tiltak og beslutninger
   Det er ikke først og fremst målsettinger, intensjoner og planer det er mangel på, men gjennomføringen. Og det er for lite læring fra gjennomførte endringsforsøk. Det er også mangel på gode endrings- og utviklingsstrategier. (Fullan 1992, 2003, Tronsmo 1998, March 1995)
   
   
3. For lite kompetanse og kraft hos skoleeier
   Dette henger først og fremst sammen med at vi har mange små kommuner i Norge, og at mange kommuner har bygget ned sin skolefaglige kompetanse.
   
   
4. Fragmentert sektor, for lite fokus på sektoren som system
   Sektoren er svært kompleks. Det er mange aktører og ofte for lite samarbeid mellom aktørene. Det settes i verk mange tiltak, men tiltak og virkemidler lever ofte sine egne liv. Vi får ikke alltid ut synergieffektene. Det er for lite fokus på sektoren som samlet system. (Hopkins  2007)
   
   
5. For lite fokus på skolen som organisasjon
   Skolen består i for stor grad av enkeltlærere og enkeltklasser. Man ser ofte ikke betydningen av skolen som organisasjon. Her skiller utdanningssektoren seg fra de fleste andre sektorer. Fokus er på pedagogisk utviklingsarbeid, lite på organisasjonsutvikling. (Irgens 2007, Mintzberg 1979) Et resultat fra TALIS er at man ikke greier å se skolens bidrag til læring. Skolekultur er lite utviklet, og skolenivået teller lite for elevenes læring.
   
   
6. For lite støtte og hjelp
   Mange skoleeiere, skoler, skoleledere og lærere ønsker utvikling, endring og forbedring, men vet ikke hvordan de skal få det til. Det er ofte mangel på veiledning, verktøy og støtteapparat. Kunnskapsløftet er en ambisiøs reform, og mye hviler på at betingelsene lokalt er til stede. (Telhaug 2005)

På alle disse områdene er det først og fremst ledere som har muligheten til å ta grep, ta regi, lede og styre utviklings- og endringsprosesser. Men her er store forskjeller, både mellom kommuner, mellom skoler og ikke minst mellom klasser og lærere.

Det er vanskelig å akseptere store forskjeller i et land hvor minstestandarder og like rettigheter er viktige idealer. Rektorrollen er nå mye mer omfattende enn tidligere. Det er i praksis overvekt av administrasjon, på bekostning av personalledelse, og særlig på bekostning av faglig ledelse (Møller 2004, TALIS 2009). Dette, sammen med andre forhold i samfunnet (blant annet mer krevende barn og mer krevende foreldre), gjør at lederrollen er betydelig vanskeligere enn tidligere.

TALIS-undersøkelsen gir en dramatisk illustrasjon av mangel på ledelse på ungdomstrinnet, men det er sannsynlig at dette også gjelder for andre skoleslag:

• En av fire norske lærere har aldri fått tilbakemelding fra rektor på sitt arbeid.
• En av seks har ikke blitt vurdert verken av rektor, kolleger eller ekstern instans.
• Norske lærere synes i liten grad at vurderingene de får, inneholder konkrete forslag til forbedringer.

Ofte ligger årsaken til problemene i dårlig ledelse eller mangel på ledelse. Men nesten alltid ligger mye av løsningen i god ledelse. Endring, i hvert fall planlagt endring, kan vanskelig skje uten god og kraftfull ledelse.

Ledelse på dagsordenen

Ledelse var på mange måter et «ikke-tema» da Utdanningsdirektoratet ble etablert i 2004. Staten hadde ingen tydelig ledelsespolitikk. Direktoratet tok ved etableringen initiativ for å få skoleledelse høyere opp på dagsordenen. Direktoratet har arbeidet videre med dette, men hele tiden i takt med politiske prioriteringer og i tett kontakt med aktørene i sektoren.

Det har vært lite forskning om ledelse i utdanningssektoren i Norge (OECD 2007b). Dette er underlig, fordi det neppe finnes noe område innenfor samfunnsvitenskapene det er forsket mer på enn ledelse, særlig i de siste 15–20 årene.

Men interessen for ledelse har vært ujevnt fordelt, både mellom sektorer og mellom profesjoner. Psykologien og økonomien har vært mye mer opptatt av ledelse enn for eksempel statsvitenskapen og pedagogikken.

Handelshøyskolene har en mye lengre og bredere tradisjon innenfor dette feltet enn universitetene og høyskolene. I utdanningssektoren, som etter min mening er den viktigste sektoren i samfunnet, bør man forske mer på ledelse, dessuten bør man ta i bruk mer av den allmenne kunnskapen som finnes om ledelse.

Har ikke ledelse vært på dagsordenen i utdanningssektoren tidligere? Jo, særlig på 80- og 90- tallet ble det satt i gang en rekke aktiviteter for ledere (MOLIS, LIS, LEVIS, LUIS) (Møller 2006, OECD 2007b). Et trekk ved satsingen var at den i begrenset grad var resultat av en tydelig politikk. Det var mer «la de tusen blomster blomstre» enn styrt og målrettet. Noen av tiltakene er evaluert (Asplan 1992, Johansen & Tjellevold 1988). Man finner lite effekter av satsingen. I evalueringen av Reform97 ble ledelse viet minimal oppmerksomhet.

Kompetansutviklingsstrategien i Kunnskapsløftet innbefattet både skoleledere og lærere. Betydelige midler ble brukt til skolelederutdanning. Midlene ble delt ut etter «objektive kriterier» uten særlig sentral politisk, faglig eller behovsmessig styring. Evalueringen sier relativt lite om relevans, kvalitet eller effekt (FAFO 2009).

Statens rolle

Ansvaret for at skolen har kompetent ledelse, ligger hos skoleeier. Hvorfor involverer staten seg i dette da? Det er tre hovedgrunner:

1. Staten har et systemansvar. Utdanningssektoren er preget av stor grad av kompleksitet, og det finnes mange aktører og kompliserte beslutningsprosesser. Ingen enkeltaktør eller enkelttiltak vil kunne ha særlig stor effekt alene. Det er den samlete innsatsen som teller. Derfor er helhetlige grep en nøkkel (Pettigrew 2003, Hopkins 2007).
2. Man trenger gode ledere til å ta ansvar for å gjennomføre Kunnskapsløftet, som er et nasjonalt anliggende.
3. Med de små kommunene vi har er det urimelig å forvente at alle vil kunne greie å ta ansvar for egen lederopplæring. Dette er et område hvor stordriftsfordelene er opplagte. Mange av de tiltakene som trengs krever mye ressurser, høy kompetanse, mye kraft og politisk vilje. Alle skoleledere i Norge bør få tilgang til god opplæring.

Regjeringens initiativ

Skolen har en tung tradisjon og en sterk kultur. I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen står det: «Skolen har lite tradisjon for at ledelsen påvirker lærernes arbeid direkte. I mange skoler råder det en stilltiende enighet om at ledelsen ikke skal blande seg for mye inn i det lærerne driver med.» Videre står det at Kunnskapsdepartementet vil opprette skolelederutdanning for nytilsatte rektorer og andre rektorer som mangler slik utdanning. En viktig del av dette er å tydeliggjøre forventninger og krav til rektorer gjennom å utarbeide et rammeverk for innholdet i den skolelederutdanningen som staten finansierer direkte.

Det er nå etablert et nasjonalt lederopplæringstilbud som skal:

• være et svar på de utfordringene skolen står overfor
• være et tilbud til alle nytilsatte rektorer i grunnopplæringen i Norge
• være styrt og målrettet
• ta utgangspunkt i de reelle behovene som skoleledere og andre opplever
• ha et praktisk siktemål

Utdanningen skal gjennomføres innen to år fra tilsetting. Omfanget av tilbudet skal være 30 studiepoeng, og studiet må kunne innpasses i en masterutdanning i skoleledelse.

Utdanningsdirektoratet har sørget for at det er:

• definert en nasjonal standard/norm som et rammeverk for god skoleledelse i Norge
• utlyst en anbudskonkurranse der den nasjonale normen er et grunnleggende premiss
• foretatt vurderinger av ni tilbydere våren 2009, gjennomført forhandlinger med seks av disse, og inngått kontrakt med fire tilbydere.
• sendt ut ny anbudsutlysning/konkurranse med forhandling, desember 2009, som er en utvidelse av tilbudet, også med sikte på andre målgrupper blant skoleledere
• skapt stor oppmerksomhet og interesse for skoleledelse rundt i landet

Temaet ledelse kan være svært kontroversielt, både faglig, politisk og med hensyn til ulike interesser, makt og posisjoner (Sørhaug 1996). Direktoratet har hele tiden hatt tett kontakt med aktører og interessenter. Det var stor interesse for å være med som tilbydere våren 2009 og tilsvarende interesse for å delta i programmet fra rektorenes side. De fire tilbyderne startet opp høsten 2009 med til sammen 220 deltakende rektorer. Direktoratet følger aktivitetene og tilbyderne tett og aktivt. Foreløpig kommer det svært positive tilbakemeldinger.

Hva som menes med ledelse

Ledelse er å ta ansvar for at det oppnås gode resultater. En leder er også ansvarlig for at resultatene oppnås på en god måte, at medarbeiderne har et godt og utviklende arbeidsmiljø, og at den virksomheten som lederen er ansvarlig for, er rustet til å oppnå gode resultater også i framtiden. En rektor har derfor også et samfunnsoppdrag i tillegg til å sørge for den daglige ledelsen av den enkelte skole.

En leder er per definisjon ansvarlig for alt som skjer innenfor egen virksomhet og har i den forstand en arbeidsgiverrolle. I tillegg til ansvaret for sin egen virksomhet har alle ledere et medansvar for helheten i organisasjonen.

Å ha ansvaret betyr selvsagt ikke at lederen skal gjøre alt selv. Ledelse utøves først og fremst gjennom andre. Lederen delegerer oppgaver og myndighet, men ansvaret kan ikke delegeres. Dette betyr ikke at medarbeidere er uten ansvar, men det innebærer at lederen aldri fritas for sitt ansvar.

Ledelse utøves av mange, ikke bare av dem som sitter i lederstillinger og gjør lederoppgaver og ivaretar ledelsesfunksjoner. I den forstand er ledelse en funksjon. Samtidig består organisasjonen av personer med sine roller, relasjoner, egenskaper osv. Det formelle resultatansvaret er knyttet til bestemte personer i formelle stillinger. I en opplæringssammenheng er det viktig hele tiden å ha med både et individperspektiv og et organisasjonsperspektiv. Lederopplæringen skal bidra til at skolelederne blir bedre til å utøve ledelse i den praktiske hverdag.

Det er identifisert fem hovedkompetanseområder for rektorer:

1. Elevenes læringsresultater og læringsmiljø
2. Styring og administrasjon
3. Samarbeid og organisasjonsbygging, veiledning av lærere
4. Utvikling og endring
5. Forhold til lederrollen (Quinn 1999, Strand 2006)

For hvert av disse kompetanseområdene har vi beskrevet forventninger og krav når det gjelder den enkeltes

• kunnskaper (hva rektor skal vite, kjenne til, forstå)
• ferdigheter (hva rektor skal kunne gjøre, mestre)
• holdninger (hva rektor skal stå for, identifisere seg med, forplikte seg til, signalisere)

I kravspesifikasjonen beskrives myndighetenes syn på ledelse og kompetansekrav til en rektor mer inngående.

Hvordan rammeverket er skapt

Den nasjonale normen for god skoleledelse er utarbeidet i samarbeid med alle de viktigste aktørene i sektoren, og i samarbeid med toneangivende fagmiljøer i skoleledelse og lederopplæring, både i Norge og i mange OECD-land. Vi har også konsultert noen av verdens fremste fagpersoner på ledelse og lederopplæring både innenfor og utenfor sektoren. Aktørene og interessentene står samlet bak denne ledelsessatsingen og er fornøyd med at staten vil sette inn ressurser og kompetanse og ta et helhetlig grep. Det er også stor enighet om de viktigste spørsmålene rundt skoleledelse: om rektorrollen, om ledelsesfunksjoner og ledelsesutfordringer, om kompetansebehov, arbeidsbetingelser osv. Samtidig er det viktig at dette rammeverket utfordres og prøves. Vi ønsker en kontinuerlig og fri diskusjon, både fra en teoretisk og en praktisk innfallsvinkel. Men per i dag er det dette rammeverket som gjelder som grunnleggende premiss for den nasjonale lederutdanningen og ledertreningen. Universiteter, høyskoler og andre fagmiljøer står fritt til å velge om de vil delta i konkurransen om å bli tilbydere av dette.

Sammenhengen mellom ledelse og læringsresultater Skoleledelse har først og fremst indirekte betydning for elevresultater. Derfor er det relativt lite dokumentasjon på at skoleledelse her har direkte betydning, selv om det finnes noe (Leithwood 2004). Skoleledelse har derimot sterk indirekte betydning, gjennom å påvirke lærerrekruttering, ambisjonsnivå, normer, kultur og læringsmiljø på skolen, konflikthåndtering, veiledning av lærere, samarbeidsrelasjoner med andre aktører utenfor skolen osv.

Kan ledelse læres?

Ja, selvsagt kan ledelse læres, men under visse betingelser, blant annet:

• Det krever innsats.
• Man trenger hjelp fra andre.
• Ulike personer lærer på ulike måter.
• Det innebærer et personlig element.
• Det forutsetter trening.

Vi vet at personlig «nærgående» aktiviteter har størst effekt. Stikkord kan være trening, rollespill, action learning, action science, uformell læring, relasjonsbygging, mestersvennlæring, on the job experience, casemetodikk, in company training, coaching, mentoring, 360-graders feedback. (Argyris 1990, Badaracco 1998, Srivastva 1984, Teal 1997).

Kognitiv læring har begrenset effekt dersom det ikke er tett kopling til handling. Mange høyskoler og universiteter har her en utfordring fordi de i relativt liten grad har tradisjon for å drive praktisk trening i en akademisk kontekst (Mintzberg 2005, Tjeldvold 2008), og fordi de ofte mangler psykologisk eller klinisk kompetanse.

Veien videre

Direktoratets ledelsessatsing har som mål å bidra til bedre ledelse i sektoren. Derfor arbeider vi nå blant annet med å:

• kople lederutdanningen til andre tiltak
• få etablert mulige nye tiltak som kan «legges inntil» lederutdanningen
• hjelpe tilbyderne med å bygge opp kompetanse og verktøy som i dag ikke er gode nok
• etablere tilbud til flere ledere enn bare nytilsatte rektorer
• etablere en god og tett styring av institusjonene som skal gjennomføre utdanningen og treningen

Direktoratet arbeider nå med et omfattende evalueringsopplegg som skal gjennomføres eksternt. I tillegg utarbeides opplegg for jevnlige, systematiske tilbakemeldinger på bakgrunn av gode styringsindikatorer. Direktoratet skal utarbeide et «forslag til et program for bedre ledelse i utdanningssektoren», som skal forelegges departementet. Vi ser for oss at vi på sikt bør ha ambisjoner om å bidra til blant annet:

• etablering av tilbud om lederopplæring for flere målgrupper
• bedre rekruttering til skolelederstillinger
• bedre oppfølging og støtteapparat for rektorer
• omdefinering av rektorrollen (tydeligere ansvar, sterkere vekt på faglig ledelse, bygging av skolen som organisasjon)
• å øke ledelseskompetansen og ledelseskapasiteten hos skoleeier (ansvarliggjøring, organisering og kompetanseoppbygging)

Mye som handler om ledelse og organisasjon, er nytt og uforløst i utdanningssektoren. Det finnes et hav av kunnskap fra fagfeltet ledelse (Yukl 2009, Colbjørnsen 2001, Colbjørnsen 2004). Fagfeltet er tverrfaglig og komplekst (Sørhaug 2004). Beslektede fagfelt som ledelsesteori, organisasjonsteori, systemteori, beslutningsteori, nettverksteori, kompleksitetsteori, motivasjonsteori, læringsteori, innovasjonsteori, endringsteori, konfliktteori og strategi har også nyttige bidrag. Det finnes mye relevant erfaring som er gjort i andre sektorer, som man kan dra lærdom av (Hillestad 2002, Ehrstrand 2003). Og derigjennom kan man også etterleve idealet om å være lærende organisasjoner. Når kompetente og entusiastiske ledere og medarbeidere, som det finnes mange av i sektoren, nå for alvor tar tak i dette, er det grunn til stor optimisme!