Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet – en trussel mot skolens danningsoppdrag

Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (NKVS) ble etablert i 2004. For første gang hadde Norge vært med i PISA-undersøkelsene som sammenlignet norske 15-åringers fagprestasjoner i utvalgte fag med tilsvarende elevprestasjoner i andre land. Resultatene førte til sterk uro både hos skolefolk og politikere. Norske elevers prestasjoner ble fremstilt som middelmådige, og nå måtte noe gjøres for å bedre kvaliteten. Som et av flere tiltak ble NKVS etablert med denne hensikten.

«Kvalitet» er et begrep med stor appellverdi – hvem vil ikke ha en skole med kvalitet? Derfor var det også bred politisk oppslutning om det nye kvalitetsvurderingssystemet, da det ble innført.

Troen på at kvalitet kan måles gjennom prøver

NKVS skulle kartlegge elevenes grunnleggende ferdigheter i skriving, lesning, matematikk og etter hvert engelsk, gjennom nasjonale prøver. Systemet bygger på at elevenes skoleresultat kan måles gjennom nasjonale prøver, og at skolens kvalitet kan leses ut fra resultatene på disse. Utdanningsdirektoratet fikk ansvar for å administrere NKVS nasjonalt følge opp skolenes deltakelse i internasjonale tester som PISA, TIMMS og PIRLS. Kommunene på sin side ble pålagt å etablere administrative system for å innhente opplysninger fra skolene for å vurdere utviklingen innen opplæringen (Utdanningsdirektoratet, 2015). Rektorene på de enkelte skoler fikk ansvar for resultatene og måtte stå til rette overfor både kommunen og samfunnet for øvrig. Systemet tydeliggjorde at hvert enkelt ledd i hierarkiet har et resultatansvar, og de opplysningene som fremkommer om skoleresultat på de ulike nivåene, gir mulighet til sammenligninger mellom klasser, skoler og kommuner. Gjennom medias dekning får allmennheten beskjed om hvilke skoler og kommuner som ikke lykkes.

Flertydige styringssignal

Å sikre kvalitet i den norske skolen er et viktig anliggende. Imidlertid vil det alltid være en diskusjon om hva kvalitet i skolen er, hvem som skal definere det, og hvordan en skal oppnå det.

Stortinget har vedtatt en opplæringslov som definerer skolens samfunnsoppgave som helhetlig, med danning som et nøkkelbegrep (Opplæringsloven, 1998/2008). Kjernen i danningsbegrepet er humanitet (Korsgaard, 2003), som setter menneskeverdet og respekten for medmennesket i fokus. Denne grunnleggende verdien er også nedfelt i menneskerettighetene, der verdien som menneske ikke er knyttet opp til prestasjoner, eller om man er nyttig i samfunnet, hvem den enkelte er, eller hvilket miljø vedkommende kommer fra. Ut fra et slikt ståsted har alle rett til å få utfolde evner og krefter og delta i samfunnet som demokratiske borgere. Verdien innebærer i tillegg et fellesskapssynspunkt: Den enkelte må også bidra til at andre kan få levd ut sitt menneskeverd, både lokalt, og i siste instans, globalt. Synet på menneskeverdet kommer til uttrykk i skolens formålsparagraf (§ 1) på ulike måter. Der heter det blant annet at skolen skal hjelpe elevene til å «meistre liva sine for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet», «utfalde skaparglede, engasjement og utforskartrong», «tenkje kritisk og handle etisk og miljøbevisst» samt «gi dei utfordringar som fremjar danning og lærelyst». De skal dessuten ha «medansvar og rett til medverknad» (Opplæringsloven, 1998/2008). Fagene i skolen er ment å støtte opp under dette «menneskeliggjørings»-prosjektet og skolens oppgave som samfunnsbyggende institusjon. Det innebærer respekt for menneskeverdet, demokrati, likhet og rettferdighet. Samtidig skal det legges til rette for at elevene får utfolde evner og krefter, og at de hjelpes til å mestre livsutfordringene.

Som vi ser gis det flertydige styringssignal fra nasjonalt hold: På den ene siden legger loven og læreplanene opp til et helhetlig danningsperspektiv på skolens virksomhet. På den andre siden defineres skolens kvalitet gjennom NKVS ut fra elevprestasjoner i noen få fag, og dette kan tidvis skape etiske dilemma for lærere når det gjelder hvilke av de nasjonale føringene som skal følges.

Innsnevrende styringskultur

En lærer fortalte en gang følgende:

Før tok vi klassene med i skogen, hogg et tre og telte årringer. Så gikk vi i fjøset, melket en ku og fikk erfaringer ved å være på en gård. Det kan vi ikke gjøre lenger, for hvis vi gjør det, går det en hel dag, og det går på bekostning av norsk, matematikk og engelsk. Disse fagene må i så fall tas igjen senere.

Vi kan ikke generalisere ut fra et enkelttilfelle som dette, men det viser et eksempel på den sterke påvirkningen NKVS kan ha på rektors pedagogiske lederoppdrag og på lærerens arbeid. Friere arbeidsmåter synes å ha fått dårligere kår, til tross for at læreplanen (LK06) legger opp til at lærerne står fritt når det gjelder valg av innhold og gjennomføring. Fenomenet er internasjonalt, og den tidligere amerikanske toppbyråkraten og forskeren Ravitch (2010) hevder at presset fra en slik styringskultur er vanskelig å stå imot, og at det har bredt seg en frykt- og lydighetskultur blant lærere. Dette er ikke uten videre overførbart til norske forhold, men det kan antas at frykt for å bli hengt ut i media på grunn av svake resultater, og det å kjenne på press når resultater fra skoler og kommuner blir sammenlignet, kan oppleves blant lærere og rektorer her også.

Mye tyder altså på at NKVS, som skulle bidra til kvalitet, i stedet gjør det vanskeligere for skolen å realisere sitt helhetlige formål.

Rettskildeforståelse og NKVS

Det er opplæringsloven og forskrifter til denne som gir den normative rammen for skolen som samfunnsinstitusjon. Læreplanen (LK06) er en forskrift. Loven definerer både verdier, rettigheter og plikter som skal prege skolen. Samtidig utferdiges det diverse rundskriv, veiledere og pålegg både fra nasjonalt og kommunalt hold som tillegges stor vekt i skolens daglige arbeid. Tidvis kan disse stå i motsetning til verdiene som lov og læreplan pålegger lærerne å arbeide etter. Et kjent eksempel er fra Sandefjord, der kommunen påla lærere å evaluere elevene ved å angi om de skåret «under forventet», «tilfredsstillende» eller «over forventet måloppnåelse» på 70 kryssalternativer. To lærere nektet å gjennomføre dette, fordi de mente det ville virke nedbrytende på elever, lærere og foreldre. Som følge av ordrenekten ble de truet med oppsigelse. Utdanningsforbundet ble trukket inn og det gikk mot rettssak, men endte i forlik (Ertvåg og Misje, 2014). Lærernes ordrenekt kunne klart legitimeres ut fra skolens formål og de grunnleggende verdier skolen bygger på, men måten kommunens ledelse reagerte på, viser at den ikke synes å ha klart for seg hvilke rettskilder som veier tyngst, lovverk eller kommunale pålegg. Rundskriv og veiledere fra direktorat og kommuneledelse kan lett bli oppfattet å være mer autoritative rettskilder enn det er grunnlag for.

Rettskildelæren er klar: lovtekster, inkludert forskrifter veier tyngst, i og med at det er Stortingets vilje som kommer til uttrykk i disse tekstene (Welstad, 2012). Dernest skal lovforarbeider og annet bakgrunnsstoff, tidligere rettspraksis og andre forhold tas med i vurderingen (Eckhoff, 1980).

Dersom lovens intensjon ikke er ivaretatt i vedtak, skriv og forordninger som bestemmes på nasjonalt, kommunalt og lokalt hold, kan dette slå uheldig ut.

Lojalitet og lydighet

Teologen og etikeren Leer-Salvesen (2016) skiller mellom begrepene lydighet og lojalitet. Mens lydighet karakteriseres som bejaende blind, automatisk og derfor amoralsk, er lojaliteten kritisk og reflekterende. Læreren har, både ifølge opplæringsloven og læreplanen (LK06), et hovedansvar for å ivareta elevenes læring og utvikling. Læreren må derfor gis rom til å kunne arbeide faglig og etisk forsvarlig ut fra profesjonelle verdistandarder (Garbo & Raugland, 2017). Det er lærerne som til sjuende og sist konkretiserer og setter ut i livet en pedagogisk praksis. Når lærere sier ifra om forhold som er i strid med slike verdistandarder som for eksempel i Sandefjord-saken, er det uttrykk for profesjonell integritet. Lærerne står i vanskelige, ja nesten uløselige, dilemma når deres faglige-etiske skjønn innen rammen av lov, læreplan og profesjonsetisk plattform (Utdanningsforbundet, 2012) «kolliderer» med pålegg, rundskriv og veiledninger fra direktoratet eller kommunal og lokal ledelse. Når NKVS legger så sterk vekt på målbare resultat, virker det inn på kommunale og lokale prioriteringer som igjen legger sterke føringer på lærernes praksis (Mausethagen, 2013).

Lærere har av og til gyldige grunner for å foreta selvstendige faglig-etiske vurderinger innenfor rammen av skolens overordnede verdier og perspektiver, og sette disse over kravene som kommer fra forvaltningen. Dette er imidlertid risikabelt. Når man trosser systemkravene ut fra en faglig- etisk vurdering, risikerer man å bli møtt med formelle advarsler, forbigåelser og i verste fall trusler om oppsigelse.

Hvem skal bestemme hva som er kvalitet i skolen?

Det er ingen tvil om at NKVS ble igangsatt med de beste hensikter, av velmenende politikere som ville skolens beste. Utdanningsdirektoratet fikk ansvar for å følge utviklingen i skolen og kvalitetssikre denne. Imidlertid er ikke ekstern kontroll og konkurranse mellom klasser, skoler og kommuner i noen få fag, slik NKVS legger opp til, det som best bidrar til kvalitet i skolen i bred forstand. Det kan stilles spørsmål ved om det er Utdanningsdirektoratet som er best kvalifisert til å tolke skolens formål og læreplan, og på den måten definere skolens kvalitet. Kvalitetsarbeid i skolen forutsetter både faglig og etisk kompetanse. Det er et lederansvar å legge til rette for at lærerne utvikler sin profesjonelle kapital gjennom faglig og etisk oppdatering, og gjennom refleksjon og diskusjon om ulike caser og scenarioer lærere kan møte. I forbindelse med den pågående fornyelsen av læreplanen (LK06) kunne politikere og nasjonale myndigheter legge til rette for at lærerne får en «fornyingstime» hver uke til en slik profesjonalisering, med den reviderte læreplanen som utgangspunkt. Det ville være et tydelig signal fra myndighetene til lærerne om at skolens kvalitet er mer enn det som måles gjennom NKVS, og en anerkjennelse av at det er lærerne som i siste instans må foreta vurderinger om hva som er til elevenes beste, i ulike kontekster og situasjoner.

Veien videre

Barn og unge er utsatt for høyt prestasjonspress, og dette har bidratt til en sterk økning av stressrelaterte lidelser (Ertsvåg, Wallenius, & Huuse, 2016). I media refereres det ofte til at unge opplever sterkt utseendepress, og at dette er en hovedårsak til stresslidelsene (Midbøe, Gjellan, Vigsnæs & Aardal 2015; Rosa, 2018). Imidlertid fant Skaalvik og Federici (2015) at det er langt flere elever i ungdomsskolen og den videregående skolen som opplever at resultatpresset fra skolen er sterkere enn utseendepresset. Det er en stor utfordring for skolen og læreren. Men det er ikke bare utfordringer som gjelder den enkelte lærers møte med elevene. Det er også en systemutfordring: Slik jeg ser det, har det nasjonale kvalitetsstyringssystemet noe med dette å gjøre. Konkurransen og frykten for ikke å få gode nok resultater sprer seg nedover systemene fra Utdanningsdirektoratet til kommunene, og fra kommunene til skolene. Rektorene blir redde for å tape i konkurransen med andre skoler og overfører sin bekymring til lærerne, som på sin side gjerne vil vise at deres klasse kan prestere. I siste instans kan mange elever bli tapere. Min oppfatning er at NKVS representerer en sterk motkraft til realisering av det helhetlige danningsmandat Stortinget har gitt til skolen, der personlighetsutvikling, faglig læring og skolens oppgave som samfunnsbyggende institusjon står i sentrum.

Nå står vi overfor en omfattende læreplanrevisjon. En overordnet del for læreplanen ble vedtatt i 2017 (Utdanningsdirektoratet 2018). Det verdimessige grunnlaget for skolen som er beskrevet der, samsvarer godt med skolens formål. I tillegg er det innført tre tverrfaglige tema: «folkehelse og livsmestring», «demokrati og medborgerskap» og «bærekraftig utvikling». Dette er viktige tema som går langt ut over den kvalitetsforståelsen som NKVS i sin nåværende form representerer. Men kvalitetsstyringssystemet kan komme til å trumfe de gode hensiktene i læreplanen. Dersom den reviderte læreplanen skal få nedslag i praksis, må kvalitetssikringssystemet gis en annen form, og fange opp større deler av helheten i det som er skolens mandat.

Men alt lar seg ikke måle. Når alt kommer til alt, er det lærernes profesjonalitet i møte med hver enkelt elev og klasse som avgjør skolens kvalitet. Politikere og skoleledere må anerkjenne at lærere i sitt daglige arbeid i stor grad må utøve dømmekraft i møte med komplekse utfordringer. Det betyr ikke at politikere og skoleledere skal abdisere og overlate skoleutviklingen til lærerne alene. Myndighetene har en legitim rett og plikt til å følge med på utviklingen, for å sikre at skolens overordnede mål blir realisert. NKVS i sin nåværende form representerer imidlertid en innsnevret kvalitetsforståelse og fører til et press på lærere og elever som kan virke mot sin hensikt. Virkeliggjøring av skolens danningsoppdrag forutsetter at læreplanrevisjonen og NKVS sees i sammenheng, og utformes på en måte som ivaretar helheten i skolens oppdrag.