Forskere foreslår indikatorer for ny integreringslov

En ny integreringslov er på trappene, som en del av oppfølgingen av regjeringens integreringsstrategi fra 2018. I en ny rapport fra By- og regionforskningsinstituttet NIBR ved OsloMet diskuterer forskerne Vilde Hernes, Anne B. Staver og Marianne Tønnessen hvordan man ved bruk av ulike indikatorer kan gå fram for å følge utviklingen på feltet etter at loven trer i kraft.

Forskerne har sett nærmere hvordan myndighetene både kan få inntrykk av om man er på ønsket kurs, samt hvordan man tidlig kan identifisere hva som eventuelt butter imot, slik at man kan gjøre endringer og tilpasninger underveis. Rapporten er skrevet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet.

Den nye loven vil regulere kommunenes og fylkeskommunenes innsats for nyankomne innvandrere som skal delta i introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap eller opplæring i asylmottak. Et uttalt hovedmål med loven er å bidra til økt arbeidsdeltakelse og økonomisk selvstendighet blant innvandrere gjennom bedre kvalifisering og utdanning.

– Indikatorene som vi foreslår tar utgangspunkt i de ulike elementene i forslaget til den nye loven. Vi har vurdert dem opp mot ulike kriterier som kjennetegner gode indikatorer, og vi har hatt en bred prosess blant aktører på feltet for å innhente deres synspunkter. Vi har også gått gjennom tilgjengelige datakilder på feltet og diskutert styrker og svakheter ved disse.

Det sier forsker Marianne Tønnessen ved NIBR, som har ledet prosjektet.

Våre forslag omfatter en lang rekke indikatorer for hvert ledd av resultatkjeden. Vi vet at et stort antall indikatorer kan bidra til et uoversiktlig bilde, og det er alltid en mulighet for at de kan ‘peke i ulike retninger’. Samtidig mener vi at indikatorer som forteller ulike historier sammen kan tegne et riktigere bilde av en kompleks virkelighet.

– Forsker Marianne Tønnessen, NIBR, OsloMet (Foto: Studio Vest)

Tydelige indikatorer

I utvelgelsen av indikatorer har forskerne lagt vekt på å finne indikatorer som er klare og lettfattelige, og siden de i stor grad kan hentes fra eksisterende registre har de grunn til å forvente at innhentingen er kostnadsmessig akseptabel. De fleste indikatorene anses heller ikke for å ha en uønsket effekt på aktørene.

Tønnessen påpeker at målet med rapporten «Indikatorer for ny integreringslov» (NIBR-rapport 2020:19) ikke er å foreslå indikatorer som kan rangere kommunene og deres innsats på integreringsfeltet. Det er heller ikke et styringsinstrument for å belønne ‘flinke’ kommuner.

– For å unngå uheldige effekter av valg av indikatorer, ikke minst dersom kommunene ønsker flere flyktninger enn de som skal fordeles, anbefaler vi at kommunene måles etter et bredere sett av indikatorer, der andre hensyn enn å undersøke lovens virkemåte er utslagsgivende for hvilke indikatorer som velges.

Tønnessen understreker også at når indikatorene skal brukes til å følge den nye integreringsloven, vil det også være nødvendig å ta hensyn til andre faktorer som kan påvirke både kommunenes og fylkeskommunenes innsats, deltakernes programresultat og oppnådde kvalifikasjoner, samt deres senere integrering.

– Sammensetningen av innvandrere, for eksempel etter utdanning, vil være sentrale faktorer. Noe som også kan være avgjørende er kjennetegn ved kommunene, som for eksempel den lokale eller regionale arbeidsledigheten. I siste del av rapporten anbefaler vi noen variabler som kan brukes for å ta hensyn til slike forskjeller, sier Tønnessen.

Forskerne anbefaler at myndighetene henter ut indikatorer for tre separate grupper når man måler resultater for deltakere i introduksjonsprogrammet, som er en hovedmålgruppe i loven.

Forskerne anbefaler at man her skiller mellom:

• Personer under 25 år
• Personer som allerede har utdanning på minimum videregående nivå
• Øvrige deltakere

Vil gi et bedre kunnskapsgrunnlag i en kompleks virkelighet

De indikatorene som forskerne foreslår, gjør det mulig å sammenligne grupper (både ulike grupper som omfattes av loven og til dels med andre innvandrere eller majoritetsbefolkningen). De kan oppdateres årlig, og dermed gi et relativt aktuelt bilde av situasjonen.

– Våre forslag omfatter en lang rekke indikatorer for hvert ledd av resultatkjeden. Vi vet at et stort antall indikatorer kan bidra til et uoversiktlig bilde, og det er alltid en mulighet for at de kan ‘peke i ulike retninger’, forteller Tønnessen.

– Samtidig mener vi at indikatorer som forteller ulike historier sammen kan tegne et riktigere bilde av en kompleks virkelighet. Og et større knippe indikatorer kan også gjøre det enklere å velge ut noen få indikatorer som er relevante for analyser av spesifikke sammenhenger, fortsetter hun.

Usikkerhet knyttet til kvaliteten på data er et viktig forbehold forskerne har, og en del av indikatorene de foreslår i rapporten har foreløpig en usikker datakvalitet. Hvorvidt de på sikt kan fungere som gode indikatorer, avhenger av at de systemene som brukes til rapportering fungerer godt og at personene som rapporterer får god nok informasjon og veiledning, påpeker de.

Tredelt resultatkjede

I rapporten foreslår forskerne å dele prosessen fra ny integreringslov til integrering inn i en såkalt resultatkjede med tre ledd og med indikatorer for hvert ledd i kjeden;

• Første ledd er kommunenes og fylkeskommunenes innsats på dette området, og forskerne foreslår indikatorer som blant annet viser bruk av utdanning og arbeidrettede tiltak i introduksjonsprogrammet, antall timer i norsk, og programtid i introduksjonsprogrammet, samt flere indikatorer knyttet til oppstart, økonomisk innsats og ambisjonsnivå for sluttmål og norskmål.
• Det andre leddet viser deltakernes programresultat og oppnådde kvalifikasjoner. Her foreslås indikatorer som viser årsaken til avslutning av introduksjonsprogrammet, oppnådde formelle kvalifikasjoner, oppnådd sluttmål, oppnådde ferdigheter i norsk og kunnskaper om norske samfunnsforhold.
• Resultatkjedens tredje og siste ledd viser deltakernes senere integrering. Loven legger stor vekt på arbeidsdeltakelse og økonomisk selvstendighet, samt formelle kvalifikasjoner, og det legger også føringer for indikatorene i dette leddet. De anbefalte indikatorene viser ulik grad av arbeidstilknytning og ulike mål på økonomisk selvstendighet. I tillegg foreslår forskerne flere ulike indikatorer for kompetanse og kvalifikasjoner.