Liten nytte av å flytte norskopplæring for flyktninger og innvandrere

Det diskuteres hvorvidt norskopplæring for flyktninger og innvandrere med høyere utdanning bør tas over av norske universiteter. Ny rapport viser at dette vil kreve store endringer og omfatte svært få, og samfunnsnytten vil trolig være liten.

Tekst: Jan-Tore Berghei

I høst har forskere ved OsloMet gjennomført en utredning på vegne av Kompetanse Norge. Hensikten med oppdraget ha vært å utrede hvorvidt norskopplæring for flyktninger og innvandrere med høyere utdanning bør tilbys ved universiteter og høyskoler istedenfor i kommunene.

I dag har kommunene ansvar for å tilby 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer med rett og plikt – det vil i hovedsak si flyktninger og familiemigranter. Flyktninger og familiegjenforente med disse gjennomfører sin norskopplæring som del av et toårig introduksjonsprogram organisert av kommunene, som også inneholder andre typer tiltak.

Mange kommuner opplever i dag at norskundervisningen er stramt finansiert, hvilket også er en del av bakgrunnen for at tilbudet ikke er tilstrekkelig differensiert med tanke på progresjon i alle kommuner.

– Det ligger en forventning i dette oppdraget om at norsk språkopplæring for målgruppa vil gå raskere i et tilbud organisert i UH-sektoren enn det gjør i kommunen i dag. Vi mener at det ikke er grunnlag for å forvente dette.

Det sier forsker Anne Balke Staver ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR, som har ledet utredningen.

Hun legger også vekt på at det finnes andre store barrierer for overgangen til utdanning som er viktige å bygge ned, for at det skal bli mulig for flere flyktninger og innvandrere å ta fatt på eller fortsetter i høyere utdanning.

Forskerne finner riktignok at norsktilbudet i UH-sektoren har gode faglige forutsetninger for å skape et godt tilbud for enkelte grupper flyktninger og innvandrere, men rapporten avdekker samtidig at det vil være svært komplekst – og trolig ikke lønnsomt – å flytte ansvaret for hele norskopplæringen for disse gruppene over til UH-sektoren.

I rapporten vektlegger forskerne at de ser med bekymring på at det foreslås at flyktninger med fullført videregående skole fra hjemlandet skal få forkortet sin rett til et fulltids introduksjonsprogram fra 2 år til til 3-6 måneder, og at disse vil ha rett til maksimalt 1,5 år med norskopplæring.

Det er flere andre store barrierer for overgangen til utdanning som er viktigere å bygge ned, for at det skal bli mulig for flere flyktninger og innvandrere å begynne på eller fortsette sin høyere utdanning i Norge.

– Forsker Anne Balke Staver, NIBR, OsloMet

Forsker Anne Balke Staver, NIBR, OsloMet

Vil kreve forskriftsendringer og gjelde få

En del av oppdraget har vært å utarbeide kriterier for å velge ut hvilke deltakere i den kommunale norskopplæringen i introduksjonsprogrammet som kunne egne seg til overføring til UH-sektoren. Dette har vært krevende.

Staver peker videre på at gruppen som vil være aktuell for norskopplæring ved universiteter og høyskoler kan forventes å være liten, og vil være enda mindre dersom de må oppfylle dagens opptakskrav for høyere utdanning. Særlig kravet om engelskkunnskaper vil utelukke svært mange. De flyktningene og innvandrerne til Norge som ikke allerede kan engelsk, har i dag begrenset tilbud til å lære seg dette.

– Mye av tilbudet vi har identifisert er omfattet av reglene som følger av Forskrift om opptak til høyere utdanning, slik at kriteriene allerede er gitt: for å bli tatt opp til høyere utdanning i Norge må man ha godkjent generell studiekompetanse, og dokumenterte engelskkunnskaper på høyt nivå, sier Staver.

Forskerne peker også på at generell studiekompetanse, ifølge regler fra NOKUT, ofte krever ett års universitetsstudier i tillegg til fullført videregående skole. I tillegg til dette er opptak organisert annerledes enn ved et kommunalt organisert norsktilbud.

– Mens opptak til høyere utdanning er en knapp ressurs, og avgrenset til en til to ganger per år, er opptak til kommunalt norskkurs en rettighet som alle deltakere har krav på, slik at tilbudet må tilpasses etterspørsel, og kontinuerlig gjennom året, sier Staver.

– Vi peker på at disse forskjellene er en god indikasjon på at innvandrere uansett burde følge kurs i kommunen først, for så å muligens overføres til UH-sektoren senere i løpet. Dette gjør det mulig å oppfylle nødvendige dokumentasjonskrav og gå inn i det ordinære tilbudet uten store organisatoriske eller lovmessige endringer, fortsetter hun.

Flere kommuner uttrykker også bekymring for hva som kan skje dersom de mister deltakergrupper til UH-sektoren, og eventuelt også til fylkeskommunen slik forslag til ny integreringslov legger opp til.

Plan om kortere norskopplæring bekymrer

I rapporten uttrykker forskerne bekymring for de politiske intensjonene om å korte ned tilbudet for norskopplæring for de gruppene med god allmennutdanning (såkalt spor 3). Erfaringene fra kommuner og UH-sektoren peker mot at innlæring av norsk til B2-nivå tar minst 1,5 år for de fleste deltakerne i spor 3 (og blant studenter). For mange – og spesielt flyktninger – erfarer kommunene at det tar lengre tid enn dette.

– Det er derfor bekymringsfullt at det foreslås at flyktninger med fullført videregående skole fra hjemlandet skal få forkortet introduksjonsprogram til 3-6 måneder og maksimalt 1,5 år norskopplæring, sier Staver.

– I tillegg til at perioden totalt fremstår som for kort, vil det innebære at de ikke vi ha livsopphold dekket under store deler av norskopplæringen de har behov for dersom de skal bruke sin kompetanse i norsk arbeidsliv, eller komme inn på videre studier, fortsetter hun.

I rapporten slår forskerne fast at dette i ytterste konsekvens kan påvirke mulighetene til å få permanent oppholdstillatelse for de det gjelder, på grunn av at varig opphold har strenge inntektskrav som vil være til hinder til deltakelse i en mer intensiv norskopplæring, samt krav om at man heller ikke skal ha mottatt visse former for sosiale ytelser.

I dag har alle flyktninger rett til et 2 års introduksjonsprogram, som er en fulltidsaktivitet som også teller som inntekt. Et kortere løp for visse grupper vil kunne slå uheldig ut, spesielt for de med god allmenndannelse som innehar kompetanse det norske samfunnet i utgangspunktet trenger, mener forskerne.

– Vi mener at dette er en potensiell felle som potensielt kan sette mange i en vanskelig skvis mellom det å prioritere ufaglært arbeid for å oppfylle inntekstkrav og følge en mer intensiv norskopplæring, sier Staver.

Mindre individuell oppfølging

Forskerne peker videre på at kommunal voksenopplæring i dag ivaretar et oppfølgingsansvar som går langt ut over norskopplæringen som sådan, mens man i UH-sektoren forventer svært høy grad av selvstendighet blant studentene.

For noen deltakere vil norskopplæring i UH-sektoren trolig passe godt, og gi tilgang til en ny samfunnsarena og mulighet til å orientere seg mot videre studier.

Kommunal oppfølging av deltakerne innebærer også omfattende administrasjon knyttet til vedtak, føring i Norsk Introduksjonsregister (NIR), utarbeidelse av individuell plan, mv. For deltakere i introduksjonsprogram skal også norskopplæringen koordineres med andre tiltak.

UH-institusjoner har i liten grad slike oppgaver knyttet til enkeltstudenter, og har trolig ikke administrativ kapasitet til å ivareta slike oppgaver i dag. Flyktninger bosettes også i hele Norge, og ikke alle har et universitet eller høgskole i umiddelbar nærhet. Dette taler også imot en slik omlegging.

– En overføring til UH-sektoren vil derfor også kreve at de dette gjelder bosettes i nærheten av et slikt tilbud, eller at de får mulighet til å bytte kommune uten at dette får negative konsekvenser for introduksjonsstønad og/eller oppholdstillatelse for familiegjenforente, påpeker Staver.

Mens man kunne sett for seg at differensiering ville blitt enklere med en mer enhetlig gruppe, er det andre faktorer som taler imot dette. Kommunene vil uansett sitte igjen med en heterogen deltakergruppe, og i tillegg vil de totalt sett få færre ressurser.

Litteraturhenvisninger

Staver, Liodden, Johnsen & Leirvik (2019): Norskopplæring for flyktninger og innvandrere med høyere utdanning: Utredning om universitets- og høyskolesektoren som opplæringsarena, NIBR-rapport 2019:20

Forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven), Høring, Kunnskapsdepartementet, 2019

Forslag til ny integreringslov og endringer i statsborgerloven, Kompetanse Norge, 2019

Foreslåtte artikler