Kronikk

Styringsutfordringer og paradokser

Norsk skole har trolig aldri vært mer styrt enn i dag. Antall mennesker med formelt lederansvar sentralt, regionalt, kommunalt og på den enkelte skole har aldri vært større, og målingsparametrene har aldri vært flere. Men hvor styrer all denne styringen skolen hen?

I min yrkeshverdag er det et privilegium å besøke skoler, og aller mest å få møte elever. I fjor høst hadde jeg en arbeidsdag da jeg først var til stede på en konferanse med all verdens honoratiores fra skoleverket. På veien hjem ble jeg sittende i en buss som fikk en teknisk feil, sammen med en skoleklasse. Med meg hadde jeg to bøker: Den ene var Nils Brunnsons «Hykleriets organisering», den andre var Møller, Aas og Sivesinds «Skolelederundersøkelsen 2006». Denne artikkelen kan sees som filtreringen av de to hendelsene, gjennom de to bøkene.

De høye damer og herrers møte hadde definitivt aktualisert hykleribevisstheten: Tross store utfordringer var styringen av norsk grunnopplæring på rett vei. Og det trengte den så visst også å være, for det var ikke små utfordringer som de med innbitte blikk beskrev hvordan de sto klar til å gyve løs på norsk grunnskole skulle bli bedre, om ikke best i verden. Min erfaring er at jo mer visjonært strategisk man blir, desto større blir avstanden til skoledagen og det elever, lærere og skoleledere bruker sin tid på. Så temaet for denne artikkelen er å invitere til en refleksjon over hvordan norsk grunnopplæring styres, om vi gjør det vi bør gjøre, og med et sideblikk på både offisielt hykleri og betydningen av ærlighet.


Når bussen får en teknisk feil

La meg begynne med barna og de voksne på bussen som plutselig ble stående i en busslomme. Mens bussen var underveis, satt de fleste og holdt på med sitt, vi hadde like lite med hverandre å gjøre som erter i en pose. Straks sjåføren hadde sagt at han hadde et problem med bussen og at vi måtte bli sittende til det kom en erstatningsbuss og hentet oss, forandret dette seg. Noen av barna ble trøstet, andre trøstet seg selv. De voksne begynte å prate, bussen var så å si ikke til å kjenne igjen. Nå er en strandet buss en ganske åpen situasjon, man kan framstille seg for de andre passasjerene som man ønsker, og det som var spesielt for meg, som satt med hodet fullt av hykleriets ulike velsignelser, var den ærlighet og åpenhet som preget de møtene som nå fant sted. Jeg så ingen barn som ikke ble inkludert, bortsett fra venninneparet som var for opptatt av det de hadde mellom seg. Et par eldre damer snakket med barna, flere andre fortapte seg i minner fra egne barn. Jeg trenger ikke gå i detalj, poenget mitt er å få fram hvor naturlig det er at i møte mellom mennesker vises tillit, grunnlaget for vekst og utvikling, selv i en strandet buss i oktoberregn.

Det er her parallellen med skolen ligger. Jeg kan ikke se det annerledes enn at god styring må bestå i at en samtidig som en bygger klare strukturer, gode vaner og sterk faglighet, også må skape rom for tillit og aksept for å bry seg om. En kan ikke kontrollere barn til å bli gagns mennesker – og ikke lærere til å være med og forme dem til det heller. Ut fra dette enkle utgangspunktet er det jeg ønsker å forfølge spørsmålet om styring.


Hykleri kan være fruktbart

La meg innlede med å introdusere hva Brunnson mener med hykleri. Hykleri er en positiv kraft hos ham. I organisasjoner som ikke skal skape profitt, men som, slik som skoler, har legitimitet, det vil si tillit og troverdighet som sitt mål, så er evnen til å hykle en positiv kvalitet. Organisatorisk hykling er en forutsetning for suksess, for å skape tillit og troverdighet. Som eksempel kan jeg bruke to aktiviteter som en kan hevde har en tvilsom plass i skolen: leirskole og fluorskylling. Leirskolen fordi den bryter opp semesteret, stjeler en hel uke og gir et tvilsomt bidrag til prestasjoner på de fleste skalaer. Fluorskylling fordi en kan hevde at det ikke er noe skoler skal drive med, det kan ungene gjøre hjemme eller hos tannlegen. At skoler kan integrere leirskole og fluorskylling som to sider av hva elever trenger å få oppleve i skoletiden, og at disse aktivitetene blir akseptert som gyldig for hva vi vil at barn skal oppleve på skolen, er en illustrasjon av hvordan skoler får troverdighet, det vil si av hvordan hykleri er fruktbart. Gi meg tid til et eksempel til, fra den tiden da jeg begynte som skoleleder for om lag 30 år siden. Da var det sentrale kravet fra rådmannen og skolesjefen at vi måtte holde budsjettet, resten fikk vi holde på mer eller mindre som vi ville. Å holde budsjettet er omtrent like nært knyttet til skolens samfunnsmandat som fluorskylling. I tillegg så var det slik, i det minste den gangen, at det visste rådmannen og skolesjefen. Men budsjettet var praktisk viktig, og det å unngå underskudd viste at vi ville stille opp. I den første opplæringen jeg fikk som skoleleder lærte jeg at
«det er en dårlig skoleleder som ikke kan kjøpe inn gulvteppe på konto for snømåking». Vi holdt budsjettet og drev skolen slik vi syntes klassene trengte det og lærerværelset ville. Og det var hykleri, klart det var, men det virket.

Når jeg innleder med å fortelle om hykleri, er det for å få fram det som er mitt første poeng. Å hykle forutsetter at en kan skjelne mellom det som er viktig og det som er mindre viktig, og så tilpasse seg det mindre viktige slik at ingen har noen å si på en. Hvis en kan si at dyr har vernefarge av sosiale grunner, har vi sosial vernefarge i organisasjoner for å få livet der til å gli enklere. Hvis det er slik at det å ha ansvar for å fylle skolens mål, som jeg her har kalt å skape gagns mennesker, er knyttet til tillit, så er en første distinksjon at en klarer å sortere mellom det som er viktig for å nå det målet og det som ikke er viktig. I yrkessammenheng må vi være hyklere i den forstand at vi må tjene mange formål, men det er lite klokt å tro at alle krav en møter, er like viktige. Og det er enda mindre klokt av dem som stiller krav å ikke selv makte å sortere hvilke krav de mener det er viktigst å etterleve.

I dag hagler det av krav som skolene skal mestre. Staten måler, med kartleggingsprøver, nasjonale prøver, med elevundersøkelser og lærerundersøkelser. KS styrer med brukerundersøkelser, utdanningskontorene driver tilsyn. Møller et als undersøkelse viser at flere og flere rektorer nå har årlige kontrakter for måloppnåelse. Og det gjelder ikke bare budsjettet, det kan gjelde måloppnåelse på nasjonale prøver eller bruk av overtid. Og stadig flere kommuner vil ha egne prøver slik som Oslprøvene, slik at de riktig kan vise at stadig flere av våre elever presterer over gjennomsnittet. I parentes må en kunne si at det er en hyklersk ambisjon, siden gjennomsnittet jo er definert slik at halvparten alltid vil være under. Målene blir stadig flere og stadig mer, og avisene er i ferd med å lære seg å bruke alle resultatene til å rangere skolene. Det er i det hele tatt i ferd med å bli så mye ulik styring at det trengs å sette ord på et par problemer.

Virker styringen?

Er det sammenheng mellom alle de ulike styringsmidlene og skolens overordnede mål? Min påstand – og jeg skal komme tilbake til i hvilken grad det bare er en påstand – er at det er ett forhold man har mistet av syne. Siste gang jeg så det undersøkt, var i en rapport fra Riksrevisjonen. Skolens mål er ganske vide og generelle, det mest konkrete målet Riksrevisjonen kunne finne, var opplæringslovens formulering om at «alle barn har rett på ei forsvarleg opplæring». Å undersøke om det er tilfelle er ikke enkelt, og en kan godt bebreide Riksrevisjonen for at den ikke gjorde mer. Men det de gjorde, førte til at de trakk den konklusjonen at det ikke var sammenheng mellom de tiltak som var satt i verk og lovens krav.
Etter 20 år med mål- og resultatstyring er det en alvorlig tilbakemelding. Bør en ikke ha en grunnleggende diskusjon om mer av samme medisin vil makte å skape den sammenhengen som en til nå ikke har kunnet skape?

Men mer av samme medisin er nettopp det som nå blir gitt. Det nasjonale vurderingssystemet, som ifølge Stortingsmelding nr. 30 i 2004 skulle tjene både styringsformål og læringsformål, framstår som ensidig vektlegging på kontroll. Jo flere mål og jo mer detaljert styring som flyttes ut av skolen, desto mindre handlingsrom får de som faktisk møter elevene og som skal omskape målene til daglig opplæring, en opplæring som skal prege elevene i årtier framover.

For å sette denne styringsiveren i relieff, la meg prøve ut et annet argument, om å snakke om det samme på tvers av ulike emner og å snakke om forskjellige forhold mens en holder på med ett emne. Barn er ulike og må behandles ulikt. Alle barn skal få med seg en solid ballast og gode redskaper for videre læring. Men hva det innebærer for det enkelte barn, vil variere. Skal en snakke om det som er viktig, må en holde fast på det, selv om en snakker om en rekke ulike emner. Det som i den generelle læreplanen står i kapittel 7 om det allsidig dannede menneske, må man holde oppmerksomheten rettet mot hele tiden. Passer en ikke på hva som er sentralt, så blir alle mål like gyldige. Det at noen mål er viktigere enn andre, er en forutsetning for at timene i sløyd eller kristendom er like viktige som matematikktimene, selv om nasjonale prøver måler resultatene i matematikk. Basisen, det møtet der undervisningen representerer en absolutt verdighet som ikke kan settes over styr, er møtet mellom lærer og elev og de egenskapene som knyttes til dette møtet, kvaliteter som tillit, respekt og øving av egne evner. Og læreren fortjener respekt i det møtet nettopp gjennom å snakke om det samme på tvers av ulike fag.

Jeg er en av dem som ikke tror at man kan snakke om bare en ting om gangen. Jeg tror tvert om at det er helt sentralt å være klar over at vi hele tiden snakker om flere forhold på samme tid. Å snakke om folkeskikk mens en øver inn gangetabellen er en del av grunnkompetansen hos norske lærere. Det å mene at man alltid snakker om flere forhold på samme tid, er en forutsetning for at idealet om å ta det enkelte barnet på alvor, kan konkretiseres. Eller omvendt, at best som man holder på med en av konkretiseringene, så må man snakke om respekt, for oppgaven, for seg selv og andre. I undervisningen er dette en selvfølge.
Samtidig som man synes å ha mistet taket på hva som er skolens egentlige mål, introduseres en rekke ulike kvasimål. Jeg mener at norske lærere vil hvert enkelt barn vel. Det å ville den enkelte vel, er vår norske variant av det som kalles dannelse, nemlig den innsikt at det skolen lærer den enkelte gjennom opplæringen i de ulike fag, er å bli seg selv som person. Det er i en slik betydning det er forskjell på et dannet menneske og et utdannet menneske.

I OL-sammenheng likte jeg det gamle mottoet om at det var «viktigere å delta enn å vinne» bedre enn det nye som heter «høyere, fortere, sterkere». Endringen reflekterer et skifte av viktige idealer. I sin yrkespraksis tror jeg norske lærere flest holder mer på det gamle idealet enn på det nye. Men i styringen er jeg redd for at situasjonen ikke er slik. Målorientert vurdering innebærer at vi endrer «blikket for den enkelte».

Hvem ivaretar ansvaret for helheten?

Når styringen i dag er lagt til en rekke ulike instanser, kan en si at det er en styrke for demokratiet, for det hindrer at noen enkelt instans får abs lutt makt. Det er som prinsipp viktig, men i dag fungerer denne maktfordelingen etter prinsippet om «flere kokker». Det har vært hevdet at det går en rådmannsvekkelse over landet, at rådmennene er i ferd med å ta ansvar for skolens innhold. Gudbevares, de og! Jo flere instanser som skal ta ansvar for skolens kvalitet, desto verre blir det å passe på at man mener noe mer enn noe annet.

La meg konkretisere bare ett moment her: I dag er det et sentralt mål, kanskje viktigere enn tidligere, å skape en skole som er spesielt egnet til å få fram det norske, til å skape nye rekrutter til nettopp vårt samfunn. Skal jeg være sleivete, kan jeg påstå at det er nødvendig å vite hvem vi er, hva vi vil og hva vi vil våre barn skal kunne for å gjøre det bedre i de internasjonale kunnskapstestene. For min generasjon innebar det å ha tillit til barn i Norge å gi dem tollekniv og lov til å klatre i trær. Hva det innebærer i dag, er jeg mer usikker på, og det skyldes ikke bare alder. Men jeg er sikker på at mødre og fedre nå har like mye gode ønsker for sine barn som det våre foreldre hadde. Å møte foreldrene og stille opp for det de vil, tror jeg kan være en ganske viktig inngang til å holde fast ved hva det norske skal være i dag. Det vil nok være mer forskjellig enn før. Og en del innslag vil være nye. Men, og det er poenget mitt her, det vil være en dialog som nødvendigvis må være lokal, som nødvendigvis må gå mellom den enkelte skole og lærer og klassens og skolens foreldre. Og det paradokset jeg vil peke på, er bare det at en slik måte å styre skolen på, har vi ikke plass til i dag. Til det er det for mange som styrer skolen allerede.

Troen på at oppnåelsen av gode resultater på ett felt er et mål i seg selv, som at norsk grunnskole blir bedre om norske åttendeklassinger gjør det bedre enn gjennomsnittet av de 57 land som deltar i PISA, er nært knyttet til byråkratiets væremåte. Men hva når man får et mangfold av mål? Og enda mer når man som hos oss har et mangfold av styringsinstanser som har snart samme og snart sprikende mål, og som alle er like opptatt av å få gjennomslag for sine mål? Organisatorisk hykleri er ofte nær knyttet til formuleringsarenaen, det er ved måten en snakker om ulike mål på, at en kan framstå som moderne, effektiv og demokratisk. Skolens kvalitet skapes trolig i større grad på gjennomføringsarenaen, gjennom daglig innsats i tusener av klasserom. Der gjelder det motsatte, der er det evnen til å være klar, konsistent og skjelnende som er nøkkelen til suksess. Der er ikke styringen av norsk grunnopplæring i dag.

Styring av styring

Styring av styring, hva er nå det for begrep? Betegnelsen er valgt for å få fram at det er ikke noen selvfølge hva det vil si å styre, eller hvordan styringen skal skje. Tvert om, når en begynner å se på styring som teoretisk studieobjekt, blir det klart at en både ved å se seg tilbake i historien og ved å sammenligne ulike land, kan få et klart bilde av at styring kan gjennomføres på mange ulike måter. Norsk styring av utdanning er et eksempel på hvordan styring av en sentral samfunnsvirksomhet har endret seg ganske grunnleggende i løpet av de siste 30 år. De siste 20 årene har mål- og resultatstyring vært den offisielle betegnelsen for hvordan offentlig sektor, og dermed også skoler, skal styres. Det er en vid betegnelse som kan gi rom for ulike konkretiseringer, og den må i praksis også tilpasses et kupert styringslandskap. For eksempel er styringen delt mellom ulike departement som kan fastsette ulike spilleregler. Slik setter det kommunale inntektssystemet, forvaltet av Kommunal- og regionaldepartementet, grenser for hvor sterkt Kunnskapsdepartementet kan styre den enkelte skolen direkte.

Staten reflekterer aktivt over sin rolle som styrende, og det er bra, det må en se på som forsøk på å innfri statens ansvar på en profesjonell måte.1 Jeg skal ikke beskrive repertoaret av styringsproblemer som har vært drøftet de siste 20 år, men vil nøye meg med å løfte fram det dokumentet i dette første tiåret som klarest har signalisert hvordan styringen av skoler skulle være, Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. Det sentrale grepet i denne stortingsmeldingen var å gi skolene rom for profesjonalitet og egen læring, kombinert med klarere styring på noen sentrale resultatområder. Lærende skoler og organisasjonslæring ble tema for planleggingsdager over det ganske land etter denne stortingsmeldingen. Men forutsetningen for at skolene skulle kunne få rom for profesjonalitet og for en bedre kultur, var ikke minst at staten klarte å holde sin egen vilje til å styre i sjakk. Skoler representerer en mengde ulike driftsmessige utfordringer, fra hvordan man skal beregne leseplikt for arbeidstakere over 62 år, til bruk av kalkulator ved utsatt tentamen i matematikk for elever med norsk som andrespråk, og det finnes ikke minst et stort byråkrati som skal regulere alle disse spørsmålene. Ville staten klare å holde denne industrien av småregler i sjakk? Et modig grep var å skape «Læringsplakaten». Ved å omdefinere det som tidligere var opplæringsmål som vilkår for opplæringen, fikk en ryddet rom for skolene til å konsentrere seg om utviklingen av kompetanse hos elevene. Her burde jeg hatt en fotnote til, om hvordan dreiningen fra kunnskap til kompetanse i seg selv er et viktig styringsgrep, men jeg lar det ligge nå, det er viktigere å tegne et klart bilde av at Kristin Clemet klart så at skulle lærerne ha insentiv til å utvikle sin profesjonalitet, til å bidra til å skape en skole som fornyer demokrati og gir gode resultater, så måtte den enkelte skole få rom. Hvem vil engasjere seg i noe som allerede er løst? Og om det ikke alt er løst, så kommer det en løsning, og dermed er det i alle fall ikke noen grunn til å engasjere seg. Slike spørsmålprøvdestortingsmeldingen
«Kultur for læring» å løse.

Fotnote: en profesjonell måte.1

Den interesserte kan finne en rekke rapporter, NOUer og stortingsmeldinger bare om temaet statens styring av utdanningssektoren i de siste 20 år. En gjennomgang finnes for eksempel i Lauvdal & Langfeldt 2006.

Skolefolk vet godt at vurdering er makt. Hvordan et emne blir vurdert, vil til syvende og sist bestemme hvordan det vil bli undervist. I Stortingsmelding nr. 30 laget man også et eget vurderingssystem, det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering. Et slikt system kunne blitt bra, hvis det hadde gitt rom for erfaringsutveksling om hvordan en skapte lærende skoler, og om hvordan skoler maktet å integrere økt satsing på resultater med tilpasset opplæring for alle. Men har det gått slik?

Samme sak kunne en spurt om når det gjaldt elevvurdering. Dreiningen fra kunnskap til kompetanse gjorde
det mulig å åpne en ny diskusjon, en diskusjon om hva som nå ville være kriterier for måloppnåelse: Siden mestring kommer til syne i situasjoner, hvordan kan en kjenne igjen ekte mestring i det mangfold av prøving og feiling som elever presterer?

Her kan det være på sin plass å minne om begrepet om «organisatorisk hykling» en gang til. Organisatorisk hykling kunne en si ville være fruktbart hvis en nå kunne stimulere skolene til å arbeide med egen bedriftskultur, samtidig som en skapte rammer for elevvurdering og for resultatmåling som bidro til å skjerpe fokus på elevers og skolers læringsutbytte. Læringsutbytte som begrep ville igjen virke styrende og bidra til oppmerksomhet på elevenes resultater som uttrykk for skolenes kvalitet, men skolene ville likevel ha rom for selv å definere hvordan arbeidet med læringsutbytte skulle oppnås.

En styring ingen ønsker?

Det er vanlig blant skolens folk å legge skylden for at styringen går galt på byråkrater og på byråkratiet. Jeg er ikke så sikker. Min omgang med byråkrater tilsier at de jobber for å nå de målene som er satt for dem, like hardt som skolens folk. Så når en kan spørre om hvem som har styr på styringen av styring, så tror jeg at det vi ser er at gode intensjoner blir til merkelige resultater, og det er nettopp slike fenomen som blir mat for forskere.

For eksempel tror jeg at de som sitter i Oslo og har ansvar for et regelverk, gjerne kan brenne for organisasjonslæring og profesjonell utvikling i skolen. Men det de blir nedringt av, er tusen henvendelser om forståelse av regelverk og utprøving om hvor grensene går for en regel. Mas fra media, mas fra politikere og ikke minst mas fra rektorer og lærere. De tusen små spørsmåls tyranni fører til at fokus dreier fra helhet til detalj, fra læring til kontroll. Jeg tror det er slik en har fått et kvalitetsvurderingssystem som ga rom for kontrollbehovet hos dem som styrer. De tusen små spørsmåls tyranni førte til at temaet om vurdering ble redusert til målbare kriterier for kompetanse, kroppsøvingsfaget ble den nye tids modell, 60-meteren på xy sekunder gir 5, mens zy sekunder bare gir 3. Og styringen av styring som Stortingsmelding nr. 30 forutsatte, ble det ikke noe av.

I tillegg til mas må jeg nevne skyld. Å unngå skyld er en kvalitet som kanskje er viktigere i dag enn før, siden veien til media er så kort. Og det å måtte unnskylde seg i media, det er ikke sunt for å få gjennomslag ved neste korsvei.

En tredje faktor som gjør styring vanskelig, er at det å styre innebærer å ta beslutninger om en ukjent framtid. Beslutninger under usikkerhet er et raskt voksende forskningsfelt, og det som da er klokt å gjøre, er ofte ytterst ulikt det en kan gjøre når en kjenner farvannet en manøvrerer i.

En avslutning – uten hykling

Så hvor vil denne refleksjonen munne ut? Tre forhold og en bekjennelse kan oppsummere artikkelen. Det var aldri noen buss som stoppet opp, det er den type friheter en forfatter må kunne ta. Men det er en stadig strøm av konferanser om norsk skole, om hvordan dagens politikk vil lede oss fra seier til seier ettersom man får lagt ulike tema på plass, fra lederopplæring til tilsynsordninger.

Styring av styring forandrer seg raskt. Vellykket hykleri i en organisasjon krever at organisasjonen har en kjerne, en visjon, noen verdier som man kan sortere ulike innspill mot. Mislykket hykleri skaper avstand.
Barn forandrer seg lite. Norske lærere har lang tradisjon for å forvalte ansvaret for barnas opplæring slik at de kan møte barn og foreldre med rett rygg. Det er viktig at norske lærere holder fast på den selvtilliten og ikke lar seg dupere av alle forhold der de kommer til kort. Norske lærere representerer verdier som har vist seg sentrale i å skape landet, verdier som daglig blir bekreftet i møte med barn og unge. Mitt ønske vil være at lærere flest stolte mer på disse verdiene. Jeg tror de godt kan blankpusses, og jeg tror de kan danne grunnlag for samarbeid med foreldre. I det hele tatt tror jeg dagens styring er i ferd med å skape et stort handlingsrom for de små kontraktene, den hverdagslige tilliten. De gode åpningene er i ferd med å bli de lokale åpningene.

Forfatteravatar

Gjert Langfeldt

Gjert Langfeldt, dr. polit. og førsteamanuensis ved Høgskolen i Agder. Han har erfaring fra ulike roller i grunnskolen, blant annet som skolesjef. Langfeldt arbeider nå med evalueringsforskning
og spørsmål knytt et til styring av utdanning, særlig bruk av økonomiske styringsmodeller.