Rettsliggjøring av og i skolen

Rettsliggjøring av skolen har vært et tema i debatten om Kunnskapsløftet 1. Men allerede før denne reformen ble lansert, var begrepet satt på dagsordenen gjennom Makt- og demokratiutredningens innstilling 2. En av flertallets konklusjoner i NOU 2003:19 var at det har funnet sted en uheldig rettsliggjøring i samfunnet ved at viktige avgjørelse ble flyttet fra demokratiske organer til rettslige organer. Denne diagnosen vakte sterk debatt under høringen. I stortingsmeldingen som fulgte 3 ble forståelsen av begrepet nyansert. I skoledebatten hefter det likevel et negativt fortegn ved begrepet rettsliggjøring.

Begrepet rettsliggjøring

Maktutredningen bruker begrepet rettsliggjøring om en utvikling hvor sosiale og kulturelle problemer i økende grad blir formulert som rettskrav og hvor stadig flere områder og detaljer i samfunnslivet blir regulert gjennom lover og direktiver. Selve begrepet har ikke noen verdimessig ladning. Om utviklingen er positiv eller negativ, vil kunne vurderes ulikt avhengig av hvordan den enkelte berøres av de aktuelle reguleringene.

Maktutredningens leder Øyvind Østerud hevder at rettsliggjøring kan bety i hvert fall tre forskjellige ting som henger løst sammen. 4 For det første brukes ordet om økende rettsregulering av samfunnslivet. Formell regulering erstatter på flere områder uformelle normer og sosial kontroll som forvitrer i et mer anonymisert og mer omskiftelig samfunn. For det andre skjer en rettsliggjøring når interesser i økende grad formuleres som rettskrav. For det tredje betegner rettsliggjøring en maktforskyvning fra folkevalgte organer til fordel for rettsvesenet og domstolene, herunder også overnasjonale domstoler. Som en utdyping uttaler han:

Utvidet rettighetsrom for erstatningssøksmål, som det er en tendens til også i Norge, kan medføre overforsiktighet og reduserte utfordringer i barnehager, skoler og foreningsliv. Det pedagogiske læringsmiljø endrer karakter når lærer-elev-forhold rettsliggjøres med loggbøker og kontrakter, eller når eksamensfuskere med advokat finner smutthull i uformelle akademiske normer og tvinger frem gjennomregulerte kontrollsituasjoner.

Eksempelet belyser de to siste aspektene ved begrepet. Det viser også at utviklingen kan vurderes forskjellig fra et lærer- og et elevperspektiv.

Rettslige og andre normer

Rettslige normer er menneskeskapte beslutninger. De skiller seg fra sosiale og moralske normer for menneskelig omgang på to måter; ved måten de blir til på og ved de sanksjoner vi møter ved brudd på dem. De fleste lover blir vedtatt av Stortinget etter politiske og demokratiske prosesser. Brudd på en rettslig norm vil kunne gi konsekvenser i form av straff, erstatningsansvar eller ugyldiggjøring av en avtale eller et vedtak.

Lover brukes gjerne for å fordele rettigheter og plikter, regulere forvaltningens myndighetsutøvelse eller å påvirke borgernes atferd. Motivet kan være et ønske om å beskytte den svake part i et rettsforhold og unngå at den sterkeste tar seg til rette. Tildeling av rettigheter, kvoteringsregler eller positiv diskriminering er virkemidler som kan brukes enten for å begrense den sterkestes rettigheter eller for å utfordre innforstått og selvfølgeliggjort majoritetsmakt.

Rettssikkerhet og legitimitet

Generelt regnes det som en fordel, sett fra borgernes side, at makt utøves etter regler. I forholdet mellom private parter antas lovregulering å ha en stabiliserende effekt. Begrepet rettssikkerhet brukes først og fremst for å karakterisere hvordan forholdet mellom borgere og myndigheter bør være.

Rettssikkerhetsgarantier er saksbehandlingsregler i offentlig forvaltning som tar sikte på å kompensere for den private parts underlegne styrkeforhold. Sentrale rettssikkerhetsverdier er at myndighetene opptrer i samsvar med loven, at det er forutberegnelighet, rettferdighet, likebehandling, at den enkelte har rett til å bli hørt, til å klage til overordnet forvaltningsmyndighet og til domstolskontroll.

Også skolen driver forvaltningsvirksomhet i lovens forstand. I forholdet mellom eleven og skolen er andre relasjoner normalt mer fremtredende enn de rettslige. Skolehverdagen kjennetegnes av faglige forhold, store og små begivenheter, personlige og sosiale relasjoner mellom lærere og elever, som utvikles og opprettholdes over tid. Skolen er likevel underlagt de alminnelige rettssikkerhetsprinsippene, og som eksempelet til Østerud viser, stiller elevens rettigheter visse krav til læreren og setter grenser for hans frihet.

Lærerens formelle myndighet kommer til uttrykk blant annet når det settes karakterer. De kan avgjøre hvilke dører som er åpne og hvilke som er lukket for et ungt menneske. Men også før karakteren settes, vil læreren kunne øve en avgjørende innflytelse på hvilken interesse og hvilke ambisjoner eleven får for faget og hva han eller hun presterer. At læreren forvalter sitt ansvar forsvarlig, har derfor stor betydning, selv om det hører til sjeldenhetene at det føres kontroll i rettslige former for hvordan det foregår.

Forventningen om at et offentlig organ opptrer i samsvar med lovgivningen, uttrykkes ofte som et krav om legalitet. At det også opptrer slik at de ressurser som settes inn, bidrar til å oppfylle sine oppgaver, formuleres ofte som et krav om legitimitet. Svikt på dette punktet gir regelmessig grunnlag for politisk handling. Kunnskapsløftet var begrunnet med at norske elevers rangering på internasjonale elevundersøkelser sto i et dramatisk misforhold til ressursinnsatsen i skolen. Situasjonsbeskrivelsen ble karakterisert som en legitimitetskrise som ga grunnlag for et omfattende system av reformer. Etter min mening fremsto reformen som velbegrunnet da den kom. Hvorvidt problemforståelsen var korrekt og virkemidlene egnet til å avhjelpe dem, må være gjenstand for faglig og politisk meningsbrytning fremover.

Rettsliggjøring av skolen

Sentralt ved Kunnskapsløftet som skolereform er at den omfatter en rekke aspekter ved reguleringen av skolen. Sentrale elementer var blant annet nytt læreplanplanverk, ny lærerutdanning og kontrollsystemer for å følge opp at reformene fungerer etter hensikten, herunder nasjonale prøver.

Rettslige reformer er ikke noe nytt i skolen. Telhaug og Mediås 5 viser riktignok i sin gjennomgang av skolehistorien frem til siste århundreskifte at strømmen av reformer i skolen først og fremst fant sted på det retoriske plan. I klasserommet var det «business as usual». Oppfølgingssystemene i Kunnskapsløftet må ses som tiltak for å motvirke det fenomenet at reformer som blir påtvunget en organisasjon utenfra eller ovenfra, blir omfortolket ut fra lokale koder før de implementeres slik det passer eller nøytraliseres helt. Reguleringene i Kunnskapsløftet griper kanskje mer direkte inn i skolens indre liv enn tidligere reformer ved at læringsresultatene følges tettere opp, ikke bare innsatsen.

Endringen av klasseorganiseringen og klassestyrerfunksjonen ble lansert som en forenkling av lovverket og økning av den lokale handlefriheten i skolen. Ved mange skoler har det ført til mye ekstraarbeid. Det er et eksempel på at mindre regulering ikke nødvendigvis fører til mindre byråkrati.

Enkelte regler som sikrer klare prosedyrer, sto imot avviklings- eller dereguleringsforslag. Departementet fulgte ikke opp Søgnen-utvalgets 6 initiativ for å avskaffe retten til spesialundervisning og erstatte den med en rett til tilpasset opplæring for alle. Å fjerne rettigheten og de spesielle saksbehandlingsreglene ville svekke elevenes rettssikkerhet i tilfeller hvor det er tvil om hvorvidt det ordinære opplæringstilbudet er tilstrekkelig. Et forslag om å forenkle saksbehandlingen ble senere avvist av Stortinget. 7 Stortinget gikk også imot at skolen selv skal bestemme hvordan samarbeidet mellom skole og hjem skal legges opp og stanset et forslag om å fjerne lovreguleringen av dette.

Av nyere dato kan nevnes at opplæringsforskriften ble endret fra 1.1.2009 med skjerping av kravene til rådgivning for å sikre at unge som strever, kan få hjelp, og for å hindre frafall i skolen.

I et nyttårsintervju i NRK i 2010 koblet kunnskapsminister Kristin Halvorsen sykelønnsdebatten til frafall i skolen. Hun uttalte at lovfesting av retten til lærlingplass for å sikre at de unge fullfører grunnopplæringen, kan motvirke utstøting fra arbeidslivet, tidlig uførepensjonering, fattigdom, rusmisbruk og kriminalitet.

Skolens ansvar for opplæring om barns rettigheter

Rettsliggjøring finner også sted gjennom tilpasning til internasjonale avtaler. Blant annet har de internasjonale kunnskapstestene utviklet i regi av OECD og EU, fått stor innflytelse på skolen.

Menneskerettighetenes plass er mindre fremtredende. Men staten har forpliktet seg til å gi særlig FNs barnekonvensjon en plass i skolen. Den sikrer barns menneskerettigheter i et sammenhengende regelverk. I 2003 ble den inkorporert i menneskerettsloven. Denne formen ble valgt for å gi konvensjonen spesielt sterk vekt. Traktatens bestemmelser gjelder nå som norsk lov. De supplerer annen lovgivning der de er relevante og skal ha forrang i tilfelle av motstrid.

En av statens forpliktelser er å gjøre konvensjonen kjent både for voksne og barn, se artikkel 42. FNs komité for barns rettigheter, som følger opp hva de enkelte landene har gjort for å realisere konvensjonen, har flere ganger uttalt kritikk mot Norge for svikt på dette punktet, både når det gjelder barn og voksne.

Barnekomiteen har regnet skolen som den naturlige instans for å sørge for barns opplæring om konvensjonen og har anbefalt at den tas inn på alle trinn av skolens læreplanverk. Kunnskapsløftet kunne ha vært en passende anledning til å gi barnekonvensjonen en plass i læreplanene. Her er Norges ambisjoner meget beskjedne. Barnekonvensjonen er en del av RLE-faget under temaet filosofi og etikk, et fag hvor meget få lærere har undervisningskompetanse. Kunnskapsmål for fjerde årstrinn er at elevene skal «bruke FNs barnekonvensjon for å forstå barns rettigheter og likeverd og kunne finne eksempler i mediene og ved bruk av Internett.»8 Opplæringsmålene gir det inntrykk at barnekonvensjonen angår barn i andre land. Det er et stykke igjen før barna får «brukskunnskap» ved å bli kjent med og bruke sine rettigheter i det daglige. Dette er område for rettsliggjøring i skolen som det må gripes fatt i. Når det gjelder ansvaret for at lærere kjenner og kan bruke barnekonvensjonen, har lærerutdanningen en utfordring.

Avslutning

Skolen er en rettslig regulert samfunnsinstitusjon som blant annet har til oppgave å ruste opp den oppvoksende slekt. Dens legitimitet hviler på at den lykkes i å forvalte sin myndighet og sitt ansvar i samsvar med krav til rettssikkerhet og med kunnskap, kyndighet, klokskap og godt skjønn. Det krever at både skoleeieren, -lederen og læreren kjenner rammene for sitt handlingsrom og er trygg innenfor dette. De må kjenne både opplæringslovgivningen, skolens opplæringsansvar overfor barn og unge når det gjelder sentrale rettigheter og de rettslige betingelsene for samhandling med omgivelsene. De må også kjenne betingelsene for endringer og være i stand til å delta i endringsprosesser.

Mangel på forståelse av rettens funksjon i samfunnet, slik det kan komme til uttrykk i ønsket om skolen som en «rettsløs sone», kan representere en fare for mekanistisk regelrytteri som ikke tjener noe fornuftig formål. Etter mitt syn trenger skolen styrking av sin rettslige kompetanse. I denne forstand trenger skolen mer, ikke mindre rettsliggjøring.