Implementering og endring

De fleste er enige om at elevene i Norge har for dårlige prestasjoner i en del grunnleggende ferdigheter og at det er for stort frafall i videregående skole. Dessuten har Norge et fordelingsproblem. Det er for store forskjeller mellom fylker, mellom kommuner, mellom skoler og mellom klasser. Hvorfor er det så vanskelig å forbedre dette, på tross av alle ressurser og all god innsats som legges inn, og alle gode initiativ som tas?

På mange områder er det et gap mellom det vi vet og det vi praktiserer. Hvorfor er det så vanskelig å anvende vår lærdom?

Det er neppe noe «galt» med lærerne, skolelederne eller skoleeierne. Det er nok mer en «systemsvikt» enn en «personsvikt». Men først og fremst handler det om vår tilnærming til utvikling, implementering og endring.

Hvor trykker skoen?

Dersom vi sammenligner utdanningssektoren i Norge med utdanningssektoren i en del andre OECD-land, dersom vi sammenligner utdanningssektoren med andre sektorer, og dersom vi sammenligner samfunnssystem og nasjonal kultur i Norge med andre land, kan vi få fram et bilde av noen særskilte utfordringer vi står overfor. Dette blir selvsagt et grovt og sterkt forenklet bilde, men jeg våger likevel å forsøke.

Mange svake kommuner

Det er mange steder for lite kraft og kompetanse hos skoleeier. Dette henger blant annet sammen med at vi har en rekke små kommuner i Norge og at mange av dem har bygget ned sin skolefaglige kompetanse. Mange kommuner har for lite ressurser, kompetanse og kraft til å drive skole på en tilfredsstillende måte.

Fragmentering

Utdanningssektoren er en fragmentert sektor med mange aktører og interessegrupper og med en forvaltning som består av mange lag og funksjoner. Det har vært relativt liten oppmerksomhet om sektoren som samlet system.

Skolene skal forholde seg til et svært komplekst aktørbilde: Barnevern, helsestasjon, nasjonale sentre, politi, sosialkontor, BUP, NAV, universiteter og høyskoler, PPT, lokalt arbeidsliv, foreldre, sentrale utdanningsmyndigheter, skoleeier, KS, andre skoler og andre sektorer.

Tradisjonelt liten oppmerksomhet om ledelse

Det har lenge vært for svak ledelse i skolen. Dette kommer blant annet av at skolelederrollen er blitt endret de senere årene, og kravene har økt. Dette er i ferd med å forandre seg. Vi har blant annet fått på plass en nasjonal rektoropplæring på bakgrunn av en nasjonal norm for god ledelse i utdanningssektoren. Det er nå betydelig større oppmerksomhet om ledelse enn det var for få år siden. Men mye gjenstår. Fremdeles er rekruttering av skoleledere et stort problem. Mange ledere opplever at de har for dårlige arbeidsbetingelser for å kunne gjøre en god jobb.

Liten oppmerksomhet om skolen som organisasjon

Skolen består i stor grad av enkeltlærere og enkeltklasser. Man ser ofte ikke betydningen av skolen som organisasjon. Her skiller utdanningssektoren seg fra de fleste andre sektorer. Fokus har tradisjonelt vært på eleven, lite på skolen som fellesskap. Infrastrukturen rundt læreren er ofte svak.

Sterk lokal autonomi

Staten har delegert ansvaret for skolen til 429 kommuner og 18 fylkeskommuner, såkalte skoleeiere. Staten har derfor begrenset innflytelse over skolen. Noen (for eksempel OECD, samt myndigheter i mange andre land) sier at ansvaret for å drive skole i praksis er relativt pulverisert i Norge.

Mange skoleeiere har bygget ned sin skolefaglige kompetanse og overlatt mye av ansvaret til den enkelte rektor. Studier viser at mange skoleeiere først og fremst er opptatt av budsjettkontroll og mindre opptatt av å følge opp kvaliteten ved skolen, det pedagogiske arbeidet og læringsresultatene.

Svak tilbakemeldingskultur

Vi har en svak tilbakemeldingskultur i Norge, på alle nivåer. Ifølge TALIS-undersøkelsen er det slik at rektor får lite tilbakemelding fra skoleeier, lærerne får lite tilbakemelding fra rektor, elevene får lite presis og hjelpende tilbakemelding fra læreren. Tilbakemelding til skolen om skolen som organisasjon og fellesskap er i liten grad satt i system.

Stor avstand mellom universitets-og høyskolesektoren og den praktiske skolehverdag

Profesjonsutdanningen for lærere har større avstand til den praktiske virkelighet enn de øvrige profesjonsutdanningene (sykepleiere, sosionomer, politi, revisorer m.fl.). Mange lærere rapporterer at de er relativt uforberedt på rollen som utøvende lærer når de kommer fra lærerutdanningen.

Forhold utenfor skolen har stor betydning

Forhold utenfor skolen setter i stadig sterkere grad sitt preg på skolen:

• uro (konsentrasjonsvansker, atferdsvansker, tilpasningsvansker)
• guttene blir mer og mer utilpass i skolen
• mobilitet
• mer sammensatt elevgruppe, blant annet flere kulturer
• mer kompliserte familieforhold og forsørgerforhold
• teknologi (internett, mobil, Facebook osv.)
• individualisering (uavhengighet, mindre respekt for autoriteter)
• mer pågående foreldre

Lite støtte og hjelp

En rekke skoleeiere, skoler, skoleledere og lærere ønsker utvikling, endring og forbedring, men vet ikke hvordan de skal få det til. Forventningene om at staten skal hjelpe kommunene, er store.

Store forskjeller

Beskrivelsen over gir et svært grovt bilde. Det er store forskjeller mellom kommuner, mellom skoler i samme kommune, og ikke minst mellom klasser og lærere innenfor samme skole.

Det er også store forskjeller når det gjelder måter å organisere og lede på, samarbeid med andre aktører utenfor skolen, når det gjelder skolekultur, syn på læring og valg av pedagogiske metoder.

Tre vanlige endringsstrategier

Mot denne bakgrunn er det lett å forstå at det kan være ganske utfordrende for statlige myndigheter å implementere Stortingets og regjeringens politikk.

Hvordan arbeider så sentrale myndigheter med implementering og endring? Hvis vi studerer hvordan sentrale myndigheter tradisjonelt arbeider med endring og implementering, kan vi lett identifisere tre ulike (idealtypiske) strategier. De er alle ganske vanlige, men som regel implisitte. De er ofte ikke særlig bevisste, ikke særlig mye diskutert, ikke særlig kunnskapsbasert. Spissformulert kan vi beskrive dem slik:

1. Fornuftsstrategien

Dette er den rasjonelle modellen. Den underliggende antakelsen er at mennesker opptrer logisk og rasjonelt. Virkemidlene er kunnskap, forskning, evaluering, analyser, utdanning, opplæring og argumentasjon. Man antar at dersom folk blir opplyst, vil de ta konsekvensen av den tilførte kunnskapen og gjennomføre de forandringer som er fornuftige.

Realiteten er imidlertid at følelser, intuisjon, normer, tradisjoner, kulturer, egeninteresse, konflikter osv. i stor grad er med på å styre menneskers atferd, ikke bare rasjonalitet. Vi skal selvsagt tilstrebe rasjonalitet, og vi skal tilstrebe å handle kunnskapsbasert. Men både forskning og praksis gir den rene rasjonelle modellen liten støtte.

2. Formalstrategien

Denne strategien tar utgangspunkt i hierarkiet og den legitime makt. Virkemidlene er først og fremst lov og budsjett. Man antar at folk gjør det de får beskjed om fra overordnet myndighet. Man antar at folk i den forstand er lojale. Man antar at ting blir gjort fordi det er formelt besluttet.

Realiteten er imidlertid at folk har lojalitet i flere retninger, ikke bare oppover (mot profesjonen, mot lokalsamfunnet, mot medarbeiderne, mot elevene osv.). Dessuten er selvstendighet og opposisjon mot autoriteter i mange sammenhenger en «nasjonal dyd» i Norge, slik at ikke alle uten videre gjør det sjefen har sagt.

3. Maktstrategien

Mens virkemidlet i formalstrategien på mange måter er folks lojalitet, er virkemidlet i maktstrategien sanksjoner. Sentrale myndigheter fører tilsyn, man deler ut visse økonomiske tilskudd, skoleeiere og skoler kan oppleve sosiale sanksjoner dersom det foretas målinger og sammenligninger og disse blir offentliggjort.

Men felles for de sanksjonene som anvendes i Norge, er at de er relativt milde, i hvert fall hvis man sammenligner med andre sektorer og andre land. Derfor er det begrenset hvor effektiv denne implementeringsog endringsstrategien egentlig er.

4. Krisestrategien

Det finnes en fjerde strategi, som kalles «krisestrategien». Man gjennomfører endringer fordi man innser at man ikke har noe annet valg. Denne strategien er sjelden en planlagt strategi. Man legger jo ikke opp til en krise. Men når krisen er der, kan det oppstå en mulighet som man kan benytte til å få gjennomført endring, av og til også radikal endring. Det er faktisk slik at kriseteoriene er de teoriene som har sterkest empirisk grunnlag.

Næringslivet er fullt av eksempler på dette. I familiebehandling finnes det også en rekke gode illustrasjoner og mye god endringsteori. Et eksempel fra vår egen sektor kunne være det som skjedde i kjølvannet av «PISA-sjokket». På skolenivå kan nevnes to kjente eksempler: Ullern videregående skole og Rinkebyskolan, hvor endringene aldri ville ha funnet sted uten forutgående kriser.

5. Mobiliseringsstrategien

Man kan tenke seg en femte strategi, hvor sentrale myndigheter søker å mobilisere sektoren. Man tar initiativ og setter i gang tiltak som er støtte, ikke styring. Det kan være å tilby lederopplæring, etterog videreutdanning for lærere, hjelp til læringsmiljøutvikling eller vurdering for læring. Det kan være opplæring og veiledning på ulike fagområder, det kan være evaluering og forskning. Det kan være etablering av nettverk, brobygging, inspirasjon, ulike støtteordninger osv. Det kan være å bedre de lokale arbeidsbetingelsene. (I næringslivet kaller man dette ofte for «empowerment».)

Skoleeier står fritt til å benytte seg av tilbudene. Stort sett dreier det seg om oppgaver som skoleeier egentlig selv har ansvaret for, men hvor staten kan trå til der skoleeier opplever at de trenger hjelp. Denne strategien er i økende grad blitt en del av direktoratets strategi mot sektoren.

Økt interesse for implementering og endring

Man må kunne si at implementering og endring er svært utfordrende og vanskelig, ikke minst i utdanningssektoren. Professor Stefan Hopman har studert implementering av statlige reformer i mange OECD-land, og konkluderer med at det er vanskelig å se særlig tydelige virkninger av sentrale politiske reformer når man studerer det ytterste leddet, nemlig skoler, klasser og elever. Det kan ha mange årsaker, men én av dem er at sentrale myndigheter i svært mange land har gitt fra seg ansvaret for skolen til lokale myndigheter.

Utdanningsdirektoratet er regjeringens organ for gjennomføring av politikken. Direktoratet begynte allerede ved etableringen i 2004 å arbeide for å få ledelse høyere opp på dagsordenen. Kompetent, kraftfull og lojal ledelse er den viktigste forutsetningen for å få til implementering og endring. Utdanningsdirektoratet etablerte en egen avdeling for implementering og endring i 2008, som nå er integrert i en større utviklingsavdeling. Direktoratet arbeider nå med en rekke virkemidler som skal gjøre utvikling, implementering og endring lettere i sektoren.

OECD er i oppstarten av et prosjekt som er kalt «Governing Complex Education Systems», som har som utgangspunkt en rekke statsråders opplevde problemer med å få gjennomført sin politikk ute i sektoren. Hovedtemaet her er implementering. Kunnskapsdepartementet startet i 2011 opp prosjektet «Kunnskap om implementering», som leverte sin rapport i desember 2011. Oppmerksomheten om implementering og endring er raskt økende.

Hva vi vet om endring

Det finnes mengder av faglitteratur om implementering og endring. Mye er forskningsbasert, men det meste av denne forskningen kommer fra andre sektorer enn utdanningssektoren. Dessuten er mye tverrfaglig og flerfaglig. Mange av de viktigste bidragene kommer fra endringsteori, ledelsesteori, organisasjonsteori, strategi, systemteori, sosialpsykologi, beslutningsteori, sosiologi, statsvitenskap, governance, maktteori, antropologi, styringsteori, motivasjonsteori og kompleksitetsteori. Og selvsagt noe fra pedagogikk.

Det meste av den kunnskapen om implementering og endring som er viktig og relevant, er imidlertid ikke forskningsbasert, men erfaringsbasert, og sitter i hodet til sentrale aktører som selv har vært involvert. Implementering og endring handler mye om makt, ære, autoritet, legitimitet, påvirkning, beslutningsprosesser, interesser, konflikt, skjulte prosesser, fortrolige samtaler, vanskelige beslutninger, uformelle samtaler, verdispørsmål, vilje, energi, motivasjon og kultur. Dette er temaer som forskerne ofte velger bort eller er relativt dårlige til å håndtere. Dessuten får forskerne begrenset tilgang til slike data. Forskerne blir sjelden invitert inn til topplederteam, styrerom, regjeringskonferanser, fortrolige samtaler, forhandlinger og møter for å studere for eksempel hvordan uformelle samtaler foregår, kontroversielle beslutninger fattes eller konflikter håndteres.

De som har mye kunnskap om slike sider ved implementering og endring, er ledere og andre som har vært aktører i prosessene, samt konsulenter som har deltatt som hjelpere.

Mye av kunnskapen er altså ikke offentlig tilgjengelig, og noe av den bør heller ikke være det, annet enn på aggregert nivå. Derfor er det en stor utfordring å forsøke å summere opp kunnskap om implementering.

Når det gjelder reformer og tiltak i utdanningssektoren, finnes det nå mye kunnskap på visse områder. Det er gjennomført en rekke evalueringer og analyser. Den mest omfattende er evalueringen av Kunnskapsløftet. Det er også gjort en rekke andre oppsummeringer og evalueringer, av kompetanseutviklingsstrategien, prosjektet «Kunnskapsløftet – fra ord til handling», lederutdanningen, læringsmiljøsatsingen og mange andre aktiviteter. Vi har derfor et godt kunnskapsgrunnlag om tilstanden i sektoren og om gjennomførte aktiviteter. Mye av dette er oppsummert i rapporten «Bedre kunnskap om implementering», og i McKinsey-rapporten «How the world’s most improved school systems keep getting better».

Her er et forsøk på en grov oppsummering av noen hovedpunkter, i stikkords form:

• Implementerings- og endringsprosesser lar seg i begrenset grad planlegge på forhånd, og prosessene følger sjelden logiske og rasjonelle mønstre. Denne erkjennelsen har sterk empirisk støtte i endringsteori (March 1995), beslutningsteori (Peters 2002), strategi (Mintzberg 1994 og kompleksitetsteori (Stacey 2002). Det kreves særskilt kompetanse for å styre og lede slike prosesser.
• Endring av sosiale systemer er mulig dersom man arbeider profesjonelt og gjør de «rette» tingene.
• Visse typer endring er også mulig å få til relativt raskt. Men det går ikke av seg selv. Man må kunne det, gjøre det profesjonelt. Og man må våge det.
• Implementering og endring er sjelden gratis og ofte konfliktfylt. Prisen kan være at den enes interesser vinner på bekostning av den andres. Det kan være at viktige ting må nedprioriteres. Det kan bli kamp om ressurser.(Man får sjelden både i pose og sekk.) Dette aktualiserer behovet for prioritering, og det krever ofte kompetanse i konflikthåndtering.
• Grunnleggende endring krever en systemisk tilnærming. Vi må se utdanningssektoren som et samlet system. Det er ikke tilstrekkelig å endre et enkelt element i et større system. Elementene henger sammen, og det kreves en helhetlig tilnærming.
• Mye av den motstanden mot endring som lett oppstår, er ofte framprovosert av dårlig håndtering av prosessene. (Ledere, konsulenter og myndigheter som opptrer amatørmessig, eller som oppleves som nedlatende og arrogante, og dermed skaper motstand.)
• Implementering og planlagt endring er umulig uten ledelse. Ledelsen må være kompetent, kraftfull, engasjert og lojal. Man må både ha et ovenfra-og-ned-perspektiv, og et nedenfra-og-opp-perspektiv samtidig.
• Man må være «tett på». Dersom ingen følger opp der implementeringen/endringen skal skje, er det store sjanser for at implementeringen ikke skjer. Det er ikke tilstrekkelig at vi «legger til rette». Vi må følge tiltak og virkemidler helt ut.
• Ulik kontekst krever ulike typer intervensjoner.
• Enkelte typer intervensjoner har alltid effekt. Ett eksempel er tilbakemelding.
• Et langsiktig perspektiv er nødvendig. Raske stunts og stadig nye initiativ er som regel ødeleggende. Implementering er avhengig av vilje, retning og utholdenhet.
• Endring og utvikling krever tydelige mål og jevnlig vurdering av fremskritt. Gode indikatorer og tett oppfølging er derfor nødvendig.
• Eksternt blikk og ekstern hjelp er nesten alltid virkningsfullt ved implementering og endring
• Ofte er det ikke mulig å greie jobben alene. Allianser og samarbeid vil ofte være nødvendig.

Hva er en god strategi for endring og implementering?

Her er en grov beskrivelse av en strategi som Utdanningsdirektoratet i større og større grad har søkt å arbeide etter. Den har sterk støtte både i empiri og erfaringer fra andre land (M. Fullan, M. Fullan og M. Barber).

Nasjonale standarder

Nasjonale standarder eller kjennetegn innebærer sterk sentral styring på få, men utvalgte nøkkelområder. Vi søker å utarbeide tydelige nasjonale normer, rammeverk, premisser eller minstestandarder. Dette må vi gjøre i nært samarbeid med de viktige aktørene i sektoren. Standarder handler om prioriteringer og klarhet, og det handler om nasjonale ambisjoner. Det kan dreie seg om krav til resultater hos elevene. Det kan også dreie seg om krav til resultater hos aktørene eller krav til prosessene.

Staten bør ikke sende for mange signaler, strategier, veiledninger osv. til sektoren, men heller ha tydelige prioriteringer. En måte å prioritere på er at staten definerer nasjonale standarder på visse områder. Et eksempel på en nasjonal standard er læreplanen, hvor det er beskrevet hva elever i Norge skal mestre. På mange samfunnsområder er det definert minstestandarder for hvilke tjenester som skal leveres. I utdanningssektoren har vi i Norge tradisjonelt vært nølende med å utarbeide standarder, i forhold til en del andre land, og i forhold til andre sektorer (f.eks. helsesektoren).

2. Tilbakemelding og oppfølging

Når staten vil noe, må det også følges opp. Dette er et hovedpunkt i OECD-rapporten om «assessment». OECD sier at vurdering, tilbakemelding og oppfølging gjøres i for liten grad i Norge i dag.

McKinsey, som har studert utviklingsstrategi i 20 land, sier at tilbakemelding er en aktivitet som alltid virker, uavhengig av hvilket utviklingsstadium man befinner seg på.

Vi må følge opp at standardene blir etterlevd og håndhevet. Vi må skaffe oss styringsinformasjon, følge de enkelte krav, tiltak og virkemidler helt ut i sektoren, og sørge for at det blir gjort resultatmålinger, effektmålinger, brukerundersøkelser, evalueringer eller vurderinger. Vi bør også evaluere direktoratets egen rolle, og på hvilken måte direktoratet har bidratt til merverdi i sektoren.

3. Kapasitetsbygging

Staten bidrar med kompetanse, støtte, ressurser og legitimitet. Vi bidrar til brobygging og partnerskap mellom aktørene i sektoren. Vi ønsker å bedre forutsetningene for at skolene og skoleeierne selv skal kunne utføre sine oppgaver på en god måte. Dette er sannsynligvis viktigere i Norge enn i de fleste andre land, fordi vi har mange små kommuner og svake skoleeiere, som har overlatt mye av arbeidsgiverog resultatansvaret til den enkelte skole, mange skoleledere med dårlig støtteapparat osv.

Staten har i løpet av de siste årene trappet kraftig opp sin hjelperolle i forhold til kommunene. Her kan nevnes nasjonal skolelederutdanning, veilederkorps, skoleog kommuneutviklingsprosjektet (SKUP), veiledning for nyutdannete lærere, nasjonal lederutdanning for styrere i barnehagene, etter- og videreutdanning for lærere, utarbeiding av praktiske verktøy, hjelp til bedre vurdering for læring, hjelp til bedre læringsmiljø, hjelp til læreplanarbeid osv.

4. Lokalt spillerom

Kommunene er skoleeiere, og i prinsippet kan de gjøre hva de vil så lenge de tilfredsstiller statens krav. Lokal autonomi er en svært sterk verdi i det norske samfunnet (Meld.St. 12 2011–2012 Stat og kommune – styring og samspel). Staten har imidlertid i de senere år gått inn på områder som opplagt tilhører skoleeiers ansvar. Dette har hos mange i sektoren vært sterkt ønsket, men det er ikke uproblematisk.

Evalueringen av Kunnskapsløftet peker på at det har oppstått et tydelig spenningsforhold mellom økt frihet og handlingsrom på den ene siden, og økt sentral styring med rapportering og tilsyn på den andre siden. Forskerne peker på at forbindelseslinjene mellom styringsnivåene ikke er gode nok. Bærekraftige systemreformer forutsetter gode koblinger mellom nivåene. Funnene viser også store systematiske forskjeller mellom kommunene. De større kommunene synes å ha et mer avklart forhold til Kunnskapsløftet som styringsreform, med et bedre pedagogisk støtteapparat og bedre muligheter for å tilby kompetanseutvikling sammenlignet med små kommuner. Forskerne setter spørsmålstegn ved om underliggende forvaltningsnivåer besitter den kompetansen og endringskulturen som er nødvendig for gjennomføringen av alle elementer i reformen.

Nye reformer og tiltak bør være forankret i lokale behov og tilpasset lokal kontekst. For å sikre tilslutning til reformens målsettinger og virkemidler, samt lokalt engasjement fra skoleeiere, lærere og lokalpolitikere, bør sentrale myndigheter vektlegge dialog og partnerskap.

Det er viktig at roller, ansvar og myndighet fremstår klart for alle. Hva er skoleeiers ansvar og myndighet, og hva er statens ansvar og myndighet? Likeledes er det viktig at det står klart for alle hva som er styring og hva som er støtte.

5. Kompetent, lojal og kraftfull ledelse

Kunnskapsløftet er først og fremst en ansvarsreform. Skal reformen bli vellykket, er vi helt avhengige av at det finnes ledere på alle nivåer i sektoren som er kompetente, kraftfulle og lojale, og som tar ansvaret for den konkrete og praktiske gjennomføringen av reformen. Klargjøring av ansvars- og myndighetsforhold er viktig. Ledere må ha de nødvendige fullmakter og frihetsgrader til å lede. Både myndiggjøring og ansvarliggjøring er nødvendig.

Ledelsen i kommuner og fylkeskommuner må ta inn over seg hva det innebærer å være skoleeier og ta aktivt eierskap og lederskap over skolen. Her er det mange steder store utfordringer, ikke minst når det gjelder faglig ledelse og oppfølging overfor skolen. Skoleledelsen skal etablere infrastruktur rundt læreren og skolen, rekruttere gode lærere, bidra til å bygge skolen som organisasjon og fellesskap, etablere gode arbeidsprosesser, bygge ambisjoner, håndtere konflikter, veilede lærere, skape gode allianser, lede utviklingsog endringsprosesser osv. Læreren skal utøve tydelig, god og trygg ledelse i klassen.

Ledelse har tidligere vært et forsømt felt i utdanningssektoren. Direktoratet og departementet har tatt en rekke initiativ og satt i gang ulike aktiviteter. Men mye gjenstår. Bedre ledelse representerer et stort potensial når det gjelder utvikling og forbedring i sektoren.