Forvaltningsregimet kring spesialundervisning – ein garanti for kvalitet?

Denne artikkelen vil ta for seg forholdet mellom dei økonomiske og andre ressursar som ligg i å drifta forvaltinga av delar av spesialundervisningstilbodet i Noreg, kva innhaldet er, og om samla ressursbruk står i eit rimeleg forhold til resultatet. Allereie nå må det konkluderast at dette er ei ambisiøs problemstilling, der viktige sider ikkje er tatt med. I tillegg er komponentane til dels særs vanskelege å måla. Meir om dette etter kvart.

Der retoriske spørsmålet er om det er nødvendig med gjeldande forvaltningsregime for å lukkast med å gje gode opplæringstilbod for elevar med særlege behov. Altså om det er ein logisk samanheng mellom krav, omfang og kompleksitet i saksbehandlinga (etter kap. 5 i opplæringslova) og den kvaliteten opplæringa i praksis får. Kan ein seia at innsatsen er ein nødvendig føresetnad for resultatet? Her må ein sjølvsagt vera open for ei alternativ hypotese; at svaret er ja, men at kostnaden er urimeleg høg.

Kostnad kan vera både reint økonomisk og menneskeleg. Det siste gjennom urimeleg tidsbruk der fagpersonell kunne vore nytta på annan måte. Ordet kvalitet er her heilt sentralt. Det er fordi kvalitet bør vera målestokken som regimet må målast mot. Utan faktisk kvalitetsauke fell heile grunnlaget for «systemet» bort.

Viktige avgrensingar

I drøftinga vidare vil fokuset vera på spesialundervisning i grunnskulen regulert i § 5-1 i opplæringslova. Det betyr at spesialpedagogisk hjelp for aldersgruppa 0–6 år etter § 5-7 vert ekskludert. Mange av dei prinsipielle sidene vil vera like eins, men enkelte forvaltningsmessige sider er likevel ulike. Dette gjeld særleg plassering av vedtaksmynde. Vilkår for slik hjelp er også annleis.

Heller ikkje vidaregåande skule er rekna med. På same måte er heller ikkje sjølve undervisingskostnaden tatt med, altså lærarog assistenttimar til dei mange elevar som mottar spesialundervisning. Men det vil vera rett å halda sjølve spesialundervisninga utanom reknestykket. Utgangspunktet er forvaltningskostnaden kring opplæringa som vert sett i verk.

I undervisingsinnsatsen (timane) ligg sjølvsagt den store samfunnsøkonomiske kostnaden. Det vert ikkje stilt spørsmål ved at ein viss prosent av elevpopulasjonen har så spesielle behov at dei treng ei anna og langt meir individualisert og dermed kostnadskrevjande opplæring. Slik er det bare, uansett korleis lovverk, administrasjon og sakshandsaminga kring tilbodet er.

Det vert heller ikkje drøfta pedagogisk utbytte som ein funksjon av ulike organisatoriske tiltak. Det er samfunnsnytteperspektivet på sjølve lovverket og tilhøyrande forvaltningspraksis som vert diskutert i denne artikkelen.

Organisasjonen PPT får forståeleg nok ein viktig plass i dette. Då er det viktig at teksten ikkje vert oppfatta som at PPT eller andre med eit ansvar her ikkje gjer jobben sin. Ein del av problemet er at det er nett det dei gjer. Mykje godt fagleg arbeid vert lagt ned, med intensjon om at innsatsen vil utgjera ein forskjell for det tilbodet som vert gjeve.

Historikk

Eit langt liv i PPT har generert eit kritisk blikk både på formelle styringsordningar og utvikla praksisar. Lovverk, tradisjonar og etablerte kulturar skaper på sett og vis eit standard bilde for kva som er «korrekt» rammeverk, men det betyr ikkje at dei same tradisjonane uansett vil underbyggja det opprinnelege, tiltenkte formålet. For å vera heilt konkret:

Kva formål eller intensjonar ligg i eit eige detaljert lovverk for spesialundervisning (nå kap. 5 i opplæringslova)? Her er det sjølvsagt mogleg å trekkja linjene tilbake til opphevinga av spesialskulelova i 1975. Med oppheving av denne lova vart eigne paragrafar i grunnskolelova vurdert som nødvendig for å gje ei særleg rettsleg stilling for elevar som nå skulle integrerast i vanleg skule.

Etter kvart vaks det fram ulike kritiske perspektiv på spesialpedagogikk som institusjonalisert praksis. Viktige sider ved dette vart grundig drøfta i delar av NOU 2003:16 I første rekke – Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle (Søgnen-utvalet). I dette dokumentet har leiande skuleforskarar som Peder Haug (Haug, 2003) og Thomas Nordahl (Nordahl, 2003) lagt fram eigne vedlegg med kritiske argument. Seinare er ulike diskursar også samanfatta av Fylling & Handegård (2009).

I sjølve NOU-en vart det stilt spørsmål ved prinsipielle sider kring bruk av spesialundervisning i skulen. Utvalet føreslo faktisk å oppheva gjeldande lovverk (spesialundervisning som eigen paragraf burde utgå), og utvalet meinte at elevar sin rett til særskilde tiltak skulle rammast inn av lovformuleringa om tilpassa opplæring i § 1-2 (nå § 1-3). Slik vart det ikkje. Grunna sterk motstand, politisk og fagleg, vart gjeldande lovverk vidareført.

Eit nytt tilslag kom i NOU 2009:18, Rett til læring (Midtlyng-utvalet). Også nå vart det stilt prinsipielle spørsmål kring lovverket. Det vart føreslått ein særleg rett til ekstra tilrettelegging av opplæringa. Dette var ein rar juridisk konstruksjon med uklart innhald, og dette vart heller ikkje realisert. Midtlyng-utvalet ville også løysa opp på kravet om sakkunnig vurdering for å fatta enkeltvedtak. Utvalet kopla dette mot departementet sitt forslag om forenkling av saksbehandlingsreglane i opplæringslova § 5-3, jf. St. meld nr. 16. Heller ikkje dette vart ført vidare. Slik sett er den rettslege sida uendra sidan ny opplæringslov i 1998.

Korleis er prosedyre?

Gjeldande lovverk (§ 5-1) seier at vilkår for rett til spesialundervisning er at eleven ikkje har eller kan få eit tilfredsstillande utbytte innanfor ordinær opplæring. Grensa mellom tilfredsstillande utbytte og ikkje tilfredsstillande utbytte byggjer på eit fagleg skjønn (Sandve, 2014a). Dette skjønnet skal gjerast av skule (§ 5-4) og sakkunnige utanfor skolen, vanlegvis er dette PPT (§§ 5-3, 5-6). Føresette og eleven sjølv skal også involverast. I kortform: Skulen skal vurdera læringsutbyttet – PPT utgreia og tilrå (gjera ei sakkunnig vurdering) – og rektor fatta vedtak (etter § 5-1).

Forvaltningsrettslege reglar gjeld. Forvaltningslova (1967) § 17 seier at saka skal vera tilstrekkeleg opplyst før det vert fatta vedtak. Den sakkunnige skal altså opplysa saka og gje råd til vedtaksorganet. Det ligg eit potensielt paradoks i saksgangen her, noko eg vil koma attende til. Etter at vedtaket er fatta, skal skulen utarbeida ein individuell opplæringsplan for spesialundervisninga og evaluera arbeidet årleg (§ 5-5).

I praksis er skulen ein svært sentral medspelar/informant når PPT skal utarbeida ei sakkunnig vurdering. PPT vil gå i dialog med skulen for å få eit godt grunnlag for vurderinga av både aktuelle organiseringsformer, omfang av særskilt tilrettelegging og kva kompetanse som er aktuelt å nytta. Om PPT ikkje skulle ta denne grundige dialogen med skulen, ville det vera eit uttrykk for fagleg arroganse. Og PPT vil alltid måtta ta ein del av ansvaret for at det går føre seg ei rettvis fordeling av ressursar (Holst-Jæger, 2015).

Moment for regimet slik det er i dag

Følgjande punkt kan seiast å vera grunngjevingar for ei særlov og tilhøyrande spesifikke krav til saksbehandling:

1. Sikra rettar for ei «sårbar» gruppe elevar
2. Oppfylla forvaltningslova sitt krav om at saka skal vera tilstrekkeleg opplyst før ein fattar vedtak
3. Føra til eit betre spesialpedagogisk tilbod til den enkelte eleven. Dette ut frå at PPT (og ev. andre sakkunnige) har gjort ei utgreiing av eleven og behova hans/hennar. Jf. logikken i § 5-4 der ei fagleg vurdering vil gå inn som grunnlag for både eit vedtak (etter § 5-1) og ein individuell opplæringsplan (og seinare evaluering av læringsutbytte). Slik kan ein hevda at saka blir betre opplyst gjennom bruk av ekstern sakkunne.

Ein kan leggja ulik vekt på desse punkta alt etter kva perspektiv ein tar. Frå ein sosialpolitisk ståstad er det første punktet viktig. Då vil det vera essensielt å fordela eit rasjonert gode på ein slik måte at det treff rett målgruppe. Ein kan òg godt hevda at dette vil vera eit verkemiddel for å oppfylla målet om ei likeverdig opplæring for alle, også for barn og unge med andre føresetnader og evner. Slik sett vil ei lov som heimlar positiv diskriminering kunna vera eit godt tiltak.

Det andre punktet er av «formell» art, altså at juridiske krav er oppfylte. Her stiller ein slik sett ikkje spørsmål om fagleg innhald, men at korrekt saksgang og lovkrav er på plass. Dette vil til dømes vera sentrale moment for kravet om at kommunen skal ha eit forsvarleg system (jf. § 13-10 i opplæringslova), og det vil vera aktuelt for det legalitetsstilsynet som fylkesmannen gjennomfører på spesialundervisningsområdet.

Det tredje punktet handlar om det overordna målet – kvalitet i opplæringstilbodet. Til sjuande og sist vil dette vera kriteriet som opplæringa bør speglast mot. Det er nett dette siste punktet som etter mitt syn er det sentrale. Om ein ikkje kan stadfesta eit kausalt forhold mellom saksbehandlingsinnsats og kvalitet i sluttproduktet (opplæringa), så fell rasjonalet for innsatsen bort. Då vert aktiviteten ein konstruksjon for å legitimera forvaltningsmessige og juridiske krav, og ikkje for å fremja eit betre sluttprodukt. Eller ein kan seia at den sakkunnige vurderinga i praksis blir eit byråkratisk pliktløp for å kunna fatta eit lovleg enkeltvedtak om avvik i opplæringstilbodet.

Her er det ikkje eit anten/eller. Det er tenkbart at sluttkvaliteten blir marginalt betre, men at det like fullt er rimeleg å spørja om innsats og kostnad til denne potensielle kvalitetsbetringa står i eit rimeleg forhold til den meirverdien ein oppnår?

Økonomi

Dei ulike delane av saksbehandlinga har sjølvsagt ein kostnad. Både for skule og PPT er denne innsatsen eit stykke på veg integrert i anna arbeid. Det følgjande er derfor i beste fall eit grovt overslag over samla samfunnskostnad. Utdanningsspeilet for 2014 (Udir, 2014) viser at PPT har knapt 1700 fagstillingar på grunnskulenivå. Det ligg ikkje føre tal på tilsette i PPT som jobbar fylkeskommunalt. Grunna manglande talmateriale frå vidaregåande skule er ikkje dette skuleslaget tatt med.

Utdanningsdirektoratet (i publ. orientering 2014) legg til grunn ein vikarkostnad pr. fagtilsett på 600 000 kroner. Med 1700 årsverk vil dette gje ein total kostnad (fagstillingar) på 1,02 milliardar kroner nasjonalt.

Kor stor del er sakkunne-relatert arbeid? Hustad mfl. (2013) rapporterer at meir enn halvparten av PP-leiarane oppgjev skriving av sakkunnige vurderingar som den arbeidsoppgåva som tar mest tid. I NOU 2009:18 (Midtlyng) vert kompetanseutviklingsarbeid i skulen sagt å ta 12 prosent av arbeidstida, medan individretta arbeid og sakkunnearbeid står for meir enn 50 prosent. Dybdal & Skårbrevik (2014) fann i studien sin av tidsbruk i PPT (i Møre og Romsdal) at 60 prosent gjekk med til individretta arbeid, og 80 prosent av dette var knytt til sakkunnige vurderingar. Ut frå eiga røynsle ved fleire PP-kontor trur eg ikkje desse tala er ei overestimering av arbeid generert gjennom §§ 5-1, 5-3 (og 5-7). For å få eit nokolunde nøyaktig estimat av tidsbruken må ein trekkja ifrå innsats retta mot aldersgruppa 0–6 år, noko arbeid som ikkje er direkte bunde opp mot §§ 5-1 og i eit visst mon vaksne brukarar. Eg vedgår at dette tenderer mot «tenk på eit tal-overslag», men det er nok rimeleg å stipulera at halvparten av total arbeidstid vert disponert til sakkunnearbeid etter §§ 5-1 og 5-3 (inkludert innhenting av relevant informasjon, observasjonar, møteverksemd og rein skrivetid). Med eit slikt resonnement kan ein slutta at denne kostnaden blir på om lag en halv milliard pr. år.

I tillegg kjem sjølvsagt ressursbruken i form av administrative kostnader vedgåande spesialundervisning på skulenivå. Dette gjeld rapportering (m.a. til PPT), dokumentasjon, tid som går med til ulik møteverksemd osv. Også dette vil vera vanskeleg å finna eit nøyaktig volum på. Nasjonalt er det vel ikkje spesielt spekulativt å leggja til grunn eit tresifra milliontal.

Betre løysingar?

Er gjeldande praksis eit byråkrati (for dokumentasjon) som gjev eit skinn av kvalitetssikring, utan at det konkrete opplæringstilbodet til eleven blir betre? Kjernepunktet mitt er om desse 500 millionane (+ x00 millionar på skulenivå) fører til at dei skuleelevane det gjeld (elevar som mottar spesialundervisning) får eit kvalitativt betre opplæringstilbod enn om denne forvaltningskostnaden vert tatt bort. Om svaret er nei eller ukjent, vil nøkkelen vera å fjerna det absolutte kravet om ekstern sakkunnig vurdering etter § 5-3 i opplæringslova.

Grunnkravet i forvaltningslova (1967) er at ei sak skal vera så godt opplyst som råd før ein treffer vedtak. Dersom ekstern saksbehandling, jf. Rettleiar for spesialundervisning frå Utdanningsdirektoratet (2014) (sjå kap. 3) ikkje tilfører saka noko kvalitativt nytt, kvifor då bruka tid og pengar på ein innsats som ikkje gjev reell meirverdi? Dette er ei særs bombastisk utsegn, og det vil vera rett å moderera gjennom å stilla spørsmålet: Vil det vera rett, frå eit kostnad-nytteperspektiv, å krevja ekstern sakkunnig utgreiing som absolutt føresetnad for å gjera vedtak etter § 5-1? Svaret bør vera nei dersom tilført meirverdi (i form av nødvendige saksopplysningar) er liten, utgreiingsarbeidet kan i mange høve seinka iverksetjing av hjelp til eleven, sakkunnearbeidet vert lite nytta i læringsarbeidet, og samfunnskostnaden (årsverk som går med til dette arbeidet i PPT og i skulen) er stor. Kan heile systemet derimot føra til tung og treg saksgang og at ressursbruken vert unødig rigid og individbunden? Altså at støttesystemet i seg sjølve undergrev prinsippet om fleksibilitet og god tilpassa opplæring.

Kva er alternativet?

Lovverket har klare føringar, og rettleiaren til Utdanningsdirektoratet (2014) har detaljerte instruksjonar til korrekt saksgang. I tillegg ligg det sterke profesjonspolitiske interesser i å halda oppe den praksisen som er utvikla over lang tid.

I visse høve (i opplæringslova) har lovgjevar sett bort frå kravet om at eit eksternt organ skal greia ut saka før skulen fattar vedtak. Dette gjeld for § 2-8 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar og § 9a-3 Det psykososiale miljøet i opplæringslova. Her har vedtaksorganet (kommunen eller rektor) full vedtakskompetanse ut frå dei opplysningane dei sjølve har tilgang til, utan å nytta ekstern sakkunnige. I saker etter § 9a-3 kan skulen sjølve vera part i saka, og i slike høve vert det underleg om skulen kan fungera som vedtaksorgan i same sak (jf. forvaltningslova § 6).

Er det ein særleg grunn til at skulen ikkje kan byggja på eiga sakkunne fram til vedtak etter § 5-1? Det er oftast skulen som i første omgang vurderer og konkluderer om eleven har manglande læringsutbytte. Dette er hovudvilkåret for å setja i verk spesialundervisning etter § 5-1. Skulen har godt grunnlag for å ta stilling til dette spørsmålet, jf. det løpande vurderingsarbeidet som skulen har ansvar for (forskrift til opplæringslova, kap. 3). Det er då paradoksalt at ein ekstern sakkunnig instans skal måtta dokumentera det same før avvik i opplæringstilbodet kan setjast i verk. Det er skulen som kjenner eleven og hans/ hennar status i læringsarbeidet, skulen har råderett over tildelte ressursar, skulen kjenner dei ulike rammefaktorane, skulen har (til vanleg) det nødvendige undervis ningspersonalet, og skulen har mynde til å gjera organisatoriske grep; dette etter samråd og i forståing med føresette (og eleven sjølve). Vil opplæringstilbodet då bli av ein dårlegare kvalitet enn om ein ekstern sakkunnig er nytta i utgreiingsarbeidet? Kanskje heller ikkje monaleg betre. Men: samfunnet sparer x millionar, nødvendige endringar kan setjast i verk på kortare tid, og dei sakkunnige (les: PPT) kan nyttast på andre måtar i opplæringssystemet. Eit eksempel på det siste er gjort greie for i Knudsmoen mfl. (2015). På skulenivå vil dei innsparte midla kunna nyttast til direkte elevretta innsats.

Eit tankeeksperiment: Kapittel 5 i opplæringslova blir ståande som ei særlov for same målgruppe som i dag. Det gjeld altså for elevar som ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet. Men §§ 5-3 og 5-4 vert formulerte om på ein slik måte at skulen kan byggja vedtaket sitt på eigne opplysningar, når desse er tilstrekkelege. Så kan ein heller ta inn ein passus om at «skulen kan be om ei ekstern sakkunnig vurdering når dette er nødvendig for å opplyse saka».

Eg meiner altså at (eit absolutt) krav om bruk av ekstern fagkunne som grunnlag for å gje spesialundervisning er dårleg ressursforvaltning reint samfunnsøkonomisk. Ein svært stor prosent av PPT sin arbeidskapasitet er bunden opp mot denne type individretta arbeid etter kap. 5 i opplæringslova, noko som sjølvsagt har ein prislapp. Denne kostnaden/investeringa står ikkje i eit rimeleg forhold til vinst for samfunnet.

Konklusjon

Me lever i ei tid der individuelle rettar står sterkt. Dette gjeld òg innanfor opplæringssystemet. Nå kan ein (Fossestøl, 2005) stilla spørsmål om skjønnsprøving av vilkår etter særlov alt i alt gjev den mest rettvise fordeling av eit gode, her spesialundervisning. Det er på sett og vis ein ny dimensjon som ikkje skal drøftast nærare her.

Tida er nok ikkje er moden til å fjerna kap. 5 frå opplæringslova og at alle elevar sine behov for tilpassa opplæring blir ramma inn av ei generell og justert § 1-3.

Men med eit forenkla kap. 5 med utgreiings- og sakkunneansvar på skulenivå så vil me kunna oppnå:

• Kort veg (les tid) frå avdekking av behov til iverksetjing av tiltak. Dersom det er slik at konkrete tiltak/endring av eleven sitt opplæringstilbod står på vent på grunn av manglande framlagt sakkunnig vurdering, så kan eleven bli eit offer for eit (ineffektivt) system heller enn tenestemottakar.
• Kraftig reduksjon i bruk av tid og kostnader. Dersom oppsett av grovkalkyle om tidsbruk (for PPT/skule) held vatn, så vil kostnaden vera på fleire hundre millionar kroner pr. år.
• Tilgjengeleg kompetanse i PPT kan nyttast til meiningsfulle arbeidsoppgåver (NOU 2015: 2; St.meld. 18 (2010–2011), Sandve, 2014 b) heller enn å produsera dokumentasjon – ein dokumentasjon som langt på veg allereie er kjent og derfor har marginal nytteverdi for eleven sitt faktiske opplæringstilbod.

Fram til dags dato har eg ikkje funne god dokumentasjon for at spesialundervisninga sitt forvaltningsregime borgar for pedagogisk kvalitet i den opplæringa som vert gjeven. Då kan det vera freistande å hevda at regimet vert halde ved like ut frå byråkratiske, formelle, profesjonelle og politiske interesser, heller enn som nødvendig innsatsfaktor for å gje den enkelte elev eit godt tilpassa opplæringstilbod. Dette resonnementet er heilt i tråd med konklusjonen til Dybdal & Skårbrevik (2014). Vedtaksmynde til rektor, men utan absolutt krav om ekstern sakkunne, vil truleg i sum gje same resultat, på kortare tid, og til ein samfunnsøkonomisk langt lågare kostnad.