Spenningen mellom kontroll og læring - Bruk av nye vurderingsverktøy i utdanningssektoren

Fra begynnelsen av 2000-tallet har vi i Norge i økende grad basert oss på elevenes resultater som en viktig indikator på kvalitet i grunnopplæringen. Innføringen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem har som mål å dokumentere og forbedre kvaliteten på alle nivåer i skolesystemet med utgangspunkt i informasjon om elevenes prestasjonsnivå.

I den utdanningspolitiske retorikken har man hovedsakelig lagt vekt på å bruke resultatene for videre læring og utvikling, mens formål som kontroll blir underkommunisert (Skedsmo, 2009). Sammenlignet med andre land i den vestlige verden har Norge blitt karakterisert som motvillig med tanke på å ta i bruk verktøy og systemer for å holde sentrale aktører som kommunale ledere, skoleledere og lærere til ansvar for oppnådde resultater (Hatch, 2012). Det er også i begrenset grad blitt lagt vekt på insentiver for å motivere og mobilisere lærere og skoleledere til økt arbeidsinnsats. En mulig forklaring forskere har vist til, er at ideologien bak slike aspekter ved resultatstyringen vil representere et brudd med eksisterende profesjonsverdier og tradisjonelle idéer om skole, og føre til tap av tillit til at fagfeltet løser sin samfunnsoppgave gjennom en nasjonal læreplan (Hopmann, 2007; Mausethagen & Mølstad, 2015).

I internasjonal sammenheng representerer Norge et eksempel på hvordan resultatstyring og ansvarliggjøring iverksettes i en kontekst hvor yrkesgruppen historisk sett har hatt en relativt høy grad av status, tillit og autonomi (Slagstad, 1998; Rovde, 2006), og hvor idéer om inkludering og likhet har vært sentrale. I løpet av de siste ti årene ser vi imidlertid hvordan kommuner som skoleeiere etablerer resultatstyring og risikohåndteringsom del av lokale kvalitetssystemer for å ha kontroll over skolenes resultater – så vel som prosesser som skal lede fram til disse resultatene (se Skedsmo & Møller, i trykk).

Basert på en gjennomgang av empiriske studier ser vi i denne artikkelen nærmere på hvordan resultatstyring og ansvarliggjøringsprosesser iverksettes i det norske skolesystemet, for så å diskutere spenningen mellom bruk av resultater med tanke på kontroll av skolens arbeid – og som grunnlag for læring og utvikling. Først presenterer vi derfor det vi beskriver som resultatstyringens «doble funksjon».

Resultatstyringens doble funksjon

Resultatstyringen i Norge kan sies å ha en dobbelt funksjon; den skal på den ene siden gi informasjon om prestasjonsnivået til elevene og bidra til en slags kontroll av måloppnåelse. Samtidig, ved hjelp av vurderingsverktøy som nasjonale prøver og internasjonale komparative tester som PISA, TIMSS osv., åpner den for benchmarking av kvalitet, der skoler, kommuner og regioner innenfor landets grenser sammenliknes, samt hvordan norske elever ligger an i forhold til elever i andre land. På den andre siden er det fra nasjonalt hold tydelige forventninger om at denne informasjonen skal brukes til å sette inn tiltak av ulike slag for å forbedre resultatene (Skedsmo, 2009). Denne type tiltak vil typisk omfatte ulike typer utviklingsarbeid, særlig rettet mot lærere – og hvor skoleledere er blitt gitt et eksplisitt ansvar for å gi retning og følge opp arbeidet, mens kommunen skal sikre kvaliteten. Slik sett kan vi si at det nærmest er et premiss ved resultatstyringen at den skal føre til læring og utvikling på alle nivåer i skolesystemet.

Det knytter seg flere utfordringer til denne doble funksjonen. For det første er det et spørsmål om verktøyene er egnet for begge formål. For det andre er dette et empirisk spørsmål som handler om hva slags resultater kommunale ledere, skoleledere og lærere tar i bruk, hvordan de tar dem i bruk, samt hva slags interaksjoner og ansvarliggjøringsprosesser som etableres som følge av resultatstyringen. For det tredje dreier det seg om å se på hva slags utviklingsprosesser som foregår når resultatene tas i bruk, hvilke betingelser som ligger til grunn for å lykkes med dette og hvilke forhold som eventuelt kan virke i motsatt retning.

Erfaringer med nasjonale prøver til nå

Når vi gjennomgår norske, empiriske studier på dette feltet, ser vi for det første at det fins relativt få studier av hvordan lærere og skoleledere oppfatter de nye styringsformene. For det andre er mange av bidragene som tematiserer styringsformene preget av å være enten «for» eller «mot» utviklingen, eller de tematiserer i liten grad at nye vurderingsverktøy også er styringsverktøy. Vi mener det er viktig med flere empiriske studier for å få mer kunnskap om de dilemmaene som skapes, så vel som mer kunnskap om hvordan de nye verktøyene også kan bidra til læring og utvikling, både for den enkelte profesjonsutøver og for skolen som organisasjon.

Spenningen mellom kontroll og læring er ikke et eksplisitt fokus i studiene vi har gjennomgått, men den blir gjennomgående tematisert. Flere studier har for eksempel problematisert bruk av data fra de ulike vurderingsverktøyene for både summative og formative formål, samt utfordringer knyttet til å omgjøre informasjon og data fra tester og evalueringer til tiltak som har som mål å endre skolelederes og læreres praksis. To rapporter som har blitt utført på oppdrag for Utdanningsdirektoratet, konkluderte for eksempel med at lærere og rektorer var mest opptatt av summative aspekter ved nasjonale prøver, i form av dokumentasjon av elevenes prestasjoner, og mindre av formative formål som handler om hvordan lærerne tar i bruk resultatene for å forbedre undervisningen og elevenes læringsmuligheter (Allerup m.fl. 2009; Seland m.fl. al 2013). Rapportene tematiserer imidlertid i liten grad hvorfor dette skjer.

Gjennom kvantitative analyser av data fra en nasjonal representativ undersøkelse blant rektorer i grunnskolen, finner Skedsmo (2009) at skolelederne først og fremst oppfatter bruken av resultatene som del av den administrative kontrollen og rapporteringen til kommunenivået, og ikke som verktøy for å forbedre elevenes læring. Selv om de politiske intensjonene er at resultatene fra nasjonale prøver også skal brukes formativt, vektlegger rektorene de summative aspektene. De sammenlikner skolens resultater med resultatene for andre skoler i kommunen og landsgjennomsnittet, samt tidligere resultater for egen skole. Slike sammenstillinger av resultater vektlegges nettopp også på Skoleporten og andre plattformer som skoler og kommuner har tatt i bruk. Videre blir elevenes resultater presentert i form av et statistisk språk, noe som kan være med på å gjøre rapportene utilgjengelige og vanskelige å ta i bruk (Skedsmo og Hopfenbeck, sendt inn).

Resultatene på nasjonale prøver er imidlertid for skolelederne en viktig indikator på skolens kvalitet, spesielt overfor kommunalt ansvarlige og brukerne. Samtidig peker de på at resultatene kun måler en liten del av skolens virksomhet, mens ansvaret deres som skoleledere omfatter langt flere aspekter som ikke kan måles. Først og fremst oppfatter skolelederne at de er ansvarlige for å sikre at alle elever får en god opplæring. De vektlegger arbeid med utvikling av elevenes sosiale kompetanse og fremmer inklusjon. Liknende resultater finner Roald (2010) i sin kvalitative studie hvor han peker på at det er vanskelig for lærere, skoleledere og skoleeiere å bruke denne informasjon om elevresultater i utviklingsarbeid. Han mener at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet og det daglige arbeidet i skoler og klasserom nærmest befinner seg i to parallelle verdener. Mer tilgang til resultater og informasjon gir ikke i seg selv ny kunnskap og utvikling, argumenterer Roald (2010), men gode kulturer for læring må etableres av lærerne selv.

Gjennom ulike prosjektfaser i perioden 2004 til 2009 har den norske delen av ISSPP (the International Successful School Principalship Project) fokusert på skolelederes forståelse av suksess, deres tilnærminger til lederrollen og faktorer som bidrar til å opprettholde suksess i skolen. Blant annet ble det gjennomført casestudier i 12 skoler, hvor forskerne returnerte til tre av skolene fem år senere for å undersøke eventuelle endringer (Møller et al., 2009).

Til tross for at skolene i denne perioden møtte nye forventninger med hensyn til å forbedre elevenes resultater på nasjonale prøver, fant forskerne en tydelig kontinuitet i skoleledernes strategier. Skolene hadde et mer eksplisitt fokus på å forbedre elevenes resultater, men dette inngikk i skolens helhetlige og langsiktige arbeid med å tilrettelegge best mulig for elevenes læring. Skolelederne definerte suksess som å lykkes med å finne de riktige læringsstrategiene for en svært heterogen gruppe elever. Dette viser hvordan det i den norske konteksten blir sett på som viktig å ta seg godt av alle typer elever. Denne utviklingen kan også skyldes at disse skoleledere så langt har hatt mindre press på seg fra skoleeier med tanke på å forbedre elevprestasjonene på nasjonale prøver (ibid.).

I en undersøkelse av hvordan kommuner og skoler fortolker og svarer på nye nasjonale forventninger om resultatbruk, finner Skedsmo og Hopfenbeck (sendt inn) at resultater fra nasjonale prøver ser ut til å være den viktigste indikatoren i kommunenes kvalitetssystemer. Både kommunalsjefer og rektorer bruker resultatene hovedsakelig til å følge elevenes resultater over tid, samt prioritere og legitimere satsningsområder. I tillegg er de opptatt av hvordan skoler praktiserer reglene for elever som kan fritas fra prøvene og at dette skjer på en rettferdig måte. Presset på rektorer og lærere og hva slags praksiser som etableres med tanke på ansvarliggjøring, varierer mellom kommuner. Uavhengig av press har likevel rektorene et sterkt ønske om å gjøre det bra på nasjonale prøver, siden dette handler om skolens prestisje i lokalsamfunnet.

I en artikkel om lokale styringsformer, basert på en studie av en utvalgt kommune gjennomført i 2012, finner Skedsmo og Møller (i trykk) at resultatstyring og risikostyring utgjør grunnpilarene i lokal styring av skolen. Det uttrykkes eksplisitte forventninger til lærernes og skoleledernes prestasjoner på basis av elevenes resultater på nasjonale og kommunale prøver. I denne kommunen er økonomiske insentiver koblet til lederkontrakter i form av at deler av lønnen er resultatbasert.

Mens systemer for kontroll av resultater over tid er kjernen i resultatstyringen, knytter risikostyringen seg til informasjon om prosessene som leder fram til oppnådde resultater, samt håndtering av mulige risikofaktorer som kan hindre måloppnåelse. Ansvarliggjøringskjeder er en sentral del av dette styringssystemet, og ansvarliggjøringen foregår i stor grad på individnivå. Et sentralt spørsmål å stille i denne sammenheng er hva slags lokale praksiser som etablerer seg med tanke på kontroll og ansvarliggjøring og i hvilken grad disse kan være med på å fremme eller hindre læring og utvikling.

I følge Mausethagen (2013) utfordrer nasjonale prøver sentrale oppfatninger av undervisning og læring som for eksempel syn på kjerneoppgaver, sentrale verdier og syn på egen kunnskapsbase og handlingsrom. Elevresultatene ses samtidig på som viktige både som «bevis» for at lærerne gjør en forskjell for elevens læring og for å legitimere endring av praksis dersom resultatene ikke er tilfredsstillende. De nasjonale prøver ser ut til å være mer akseptert nå enn da de først ble introdusert, men økt kunnskap om hva som skaper dilemmaer for læreres arbeid, kan gi innsikt i hvorfor den formative bruken ikke er så integrert og produktiv som politikerne og Utdanningsdirektoratet har sett for seg. Det at resultatene skal kunne brukes som et utgangspunkt for læring og utviklingsarbeid, ser ut til å være særlig viktig for lærerne, selv om de stiller spørsmålstegn ved hvor godt egnet disse er til å brukes formativt. Samtidig tyder dette på at lærerne har behov for mer kompetanse i å forstå og bruke prøvene.

Denne litteraturgjennomgangen tydeliggjør et behov for forskning som ser nærmere på hvordan lærere, skoleledere og kommuner håndterer de nye forventningene som har oppstått som en følge av resultatstyring og ansvarliggjøringsprosesser. For eksempel, ved også å studere ansvarliggjøring nedenfra og ta aktørenes perspektiver i betraktning, kan vi få innsikt i dynamikken mellom ulike former for resultatstyring, samt hvordan nasjonale retningslinjer for vurdering skaper (nye) ideer om hva skoleledere og lærerprofesjonen skal være ansvarlig for og hvordan de skal forbedre kvaliteten på egen skole.

Kontroll av eller for læring?

Å sørge for at kunnskap om elevresultater skaper tilbakemeldingssløyfer innad i organisasjonen, og dermed fører til læring og utvikling både for individet og skolen, kan sies å være en sentral del av de nye forventningene til skoleledere og lærere. Selv om de politiske intensjonene er formulert annerledes, kan man si at tilbakemeldingssløyfer er tenkt som et fundament for bruk av resultater fra nasjonale prøver og andre vurderingsverktøy som inngår i det nasjonale vurderingssystemet. Dersom man ser på implementeringen av resultatstyring i Norge det siste tiåret, utrykkes det i den utdanningspolitiske retorikken tillit og sterk tro på at skoleledere og lærere deltar i slike læringsog utviklingsprosesser uten bruk av insentiver eller sanksjoner. På mange måter kan vi derfor si at det legges opp til en profesjonell form for ansvarliggjøring av skoleledere og lærere som er basert på profesjonskunnskap og tillit til at disse aktørene tar et aktivt ansvar for skolens kvalitetsutvikling.

Likevel velger flere kommuner å innføre kvalitetssystemer med detaljerte indikatorer, risikostyring og kontrakter som muliggjør oppfølging av skolelederes og læreres individuelle prestasjoner og resultatlønn (se f.eks. Skedsmo og Møller, i trykk, Skedsmo og Hopfenbeck, sendt inn). Slike systemer indikerer en tro på at svært mange aspekter ved undervisningsog læringsprosesser kan kontrolleres og dokumenteres, samt at det å holde skoleledere og lærere ansvarlig for elevenes resultater vil føre til at de arbeider hardere og tar i bruk mer effektive metoder (Mintrop, 2004). Med andre ord kan man oppfatte elementer i denne styringslogikken som mistillit.

En slik rasjonell tenkning som innebærer krav om evidensbaserte tiltak som skal forbedre resultatene raskt, spiller ikke nødvendigvis på lag med en profesjonell form for ansvarliggjøring, det vil si læreres syn på undervisning og læring, samt etablerte faglige normer og etikk. Videre presenteres ofte elevresultater i et mer rasjonelt og teknisk språk. I møte med lærernes mer kontekstuelle og situasjonsavhengige språk, samt et fokus på elevenes helhetlige kompetanse, kan dette resultere i faglige og personlige dilemmaer for skoleledere og lærere.

For å bruke Argyris og Schöns begreper (1978), kan det gi utslag i større grad av enkelkretslæring, der profesjonsutøverne i skolen har mindre rom til å stille spørsmål ved grunnleggende premisser for deres egen praksis. Dersom skoleledere og lærere hovedsakelig stilles til ansvar for elevenes prestasjoner på nasjonale og eventuelle kommunale prøver, vil også oppmerksomheten rettes mot å styrke disse områdene. Det vil samtidig bety at andre temaer får mindre oppmerksomhet, dersom ikke skoleledere og lærere tar initiativ til å vektlegge disse på egen skole. Andre prioriteringer vil kreve faglige og profesjonelle argumenter overfor overordnede på kommunalt nivå med tanke på ressursbruk (Skedsmo & Møller, i trykk).

For å styrke kunnskapsgrunnlaget om nye styringsformer i den norske utdanningskonteksten er det derfor behov for mer forskning på bruk av resultater på nasjonale prøver, samt andre elevresultater både nasjonalt og lokalt for å forstå dynamikken i samspillet mellom nivåer og aktører. Dette er viktig for å få mer kunnskap om konsekvenser for undervisning og elevenes læring på den ene siden – og forhold som kan henholdsvis styrke eller svekke skolenes utviklingsprosesser på den andre siden. Det trengs økt bevissthet rundt bruk av vurderingsverktøyene og hva slags rutiner og praksiser vi etablerer lokalt for å ivareta ansvaret for å sikre og utvikle skolens kvalitet. I dette arbeidet må også profesjonsutøverne aktivt bidra til å sette søkelys på dilemmaer som kan oppstå når behov for styring og kontroll ikke stemmer overens med profesjonelle vurderinger av hva som er best for elevenes læring.