Effekten av arbeidsmarkedstiltak og vikarbyråarbeid på overgang til jobb og utdanning for arbeidsledig ungdom uten fullført videregående skole

Ungdom utenfor arbeidsliv og utdanning er en svært sårbar gruppe. Mens utenforskap kan ha negative konsekvenser for alle aldersgrupper, er det mye som tyder på at ungdom har spesielt mye å tape på å stå utenfor arbeidsmarkedet.

Det å starte arbeidsmarkedskarrieren med arbeidsledighet eller inaktivitet kan skape arr som påvirker fremtidige lønns- og arbeidsforhold i lang tid fremover (Nilsen & Reiso 2014; Nordström Skans 2004), og ungdom som tilbringer mye tid utenfor utdanning og arbeid, har økt risiko for marginalisering og sosial ekskludering (Raaum, Rogstad, Røed & Westlie 2009).

Særlig utsatt er ungdom uten fullført videregående skole. I en analyse av norske registerdata finner Falch og Nyhus (2011) at fullføring av videregående skole reduserer sannsynligheten for å være utenfor både skole og jobb ved 22-årsalder med opptil 15 prosentpoeng.

Formålet med denne studien er å undersøke ulike veier til jobb for arbeidsledig ungdom som ikke har fullført videregående skole. Pastore (2015) peker på manglende arbeidserfaring som et av de største hindrene ungdom står overfor på terskelen til arbeidslivet. Han trekker fram to ulike strategier for å bøte på ungdoms manglende erfaring: (1) Et mer fleksibelt arbeidsmarked, med økt bruk av midlertidige ansettelser og reformer som gjør det mindre kostbart å ansette nye arbeidstakere, og (2) et mer fleksibelt utdannings- og opplæringssystem, med utstrakt bruk av aktive arbeidsmarkedstiltak for å øke kvalifikasjoner og gi relevant arbeidstrening.

I denne studien vil jeg ta for meg aspekter ved begge disse strategiene. For det første vil jeg se om midlertidig arbeid gjennom vikarbyråer kan være et springbrett til arbeidslivet for lavt kvalifisert arbeidsledig ungdom. Videre vil jeg sammenligne effekten av vikarbyråarbeid med deltakelse på ordinære arbeidsmarkedstiltak.

Denne studien er en videreføring av von Simson (2012), der samme type problemstilling undersøkes for omtrent samme målgruppe. Med utgangspunkt i ungdom som er utenfor både skole og jobb (NEET: Not in Employment, Education or Training) og uten fullført videregående utdanning, finner von Simson (2012) at arbeid gjennom vikarbyråer kan være et alternativ til deltakelse i ordinære tiltak: Vikarbyråarbeid øker sannsynligheten for å komme i jobb og har ingen negative virkninger på et eventuelt etterfølgende sysselsettingsforløp.

Av de ordinære tiltakene har både lønnstilskudd og opplæringstiltak positive effekter på sannsynligheten for å få jobb. Arbeidspraksis, derimot, som er det tiltaket flest ungdom deltar på, har store negative effekter mens tiltaket pågår (innlåsningseffekter) og ingen positive effekter etter deltakelse.

I denne videreføringen av von Simson (2012) utvides utfallsområdet til å inkludere retur til utdanning som et eget utfall, på linje med overgang til ordinær jobb. Albæk, Asplund, Barth, Lindahl, von Simson og Vanhala (2015) viser at en betydelig andel av dem som ikke har fullført videregående skole innen 21 årsalder, fullfører ved et senere tidspunkt.

Det er også indikasjoner på at særlig arbeidspraksis i blant brukes som en «oppbevaring» av ungdom mens de venter på å returnere til skolen. Hvis tiltaksdeltakelse øker sannsynligheten for å returnere til og eventuelt fullføre en utdanning, kan dette være med på å øke ungdoms sjanse i arbeidsmarkedet senere. Jeg undersøker også hvorvidt vikarbyråarbeid og tiltaksdeltakelse påvirker stabiliteten og kvaliteten på det etterfølgende sysselsettingsforløpet. Kvaliteten på sysselsettingen måles her som timelønnsnivået.

Jeg benytter en lang observasjonsperiode, noe som gjør at vi kan se på mer langsiktige konsekvenser av vikarbyråarbeid og tiltaksdeltakelse. Jeg plukker opp ungdommene tre, fem og ti år etter at de ble arbeidsledige, og sammenligner arbeidsmarkedsutfall for ungdom som har jobbet i vikarbyrå, deltatt på tiltak og som ikke har gjort noen av delene.

Til forskjell fra von Simson (2012), som fokuserer på ungdom utenfor både skole og jobb (NEETs), begrenser analysen i denne studien seg til registrert arbeidsledig ungdom. Formålet med avgrensningen er å få en mer homogen gruppe av ungdom enn det NEETs er.

En forskjell mellom NEETs og ordinære arbeidsledige er at NEETs ikke nødvendigvis søker etter eller ønsker arbeid, og gruppen omfatter også dem som av helsemessige årsaker ikke kan jobbe. Innsats og tiltak for å forbedre sysselsettings-, utdannings- eller opplæringsmuligheter er ikke nødvendigvis rettet mot denne sistnevnte gruppen, og heller ikke mot dem som er hjemme med omsorg for barn eller er på reise.

Tidligere forskning rundt innsatser for unge

Midlertidige kontrakter kan skape flere jobbmuligheter for personer som står utenfor arbeidsmarkedet. Fra arbeidsgivers side reduseres kostnader og risiko ved feilansettelser, mens arbeidstaker på sin side får mulighet til å vise seg fram og tilegne seg verdifull arbeidserfaring. Dette kan være spesielt verdifullt for ungdom, som ofte mangler nødvendig arbeidserfaring.

Vikarbyråarbeid representerer en spesiell type midlertidig arbeid, der vikarbyrået fungerer som mellomledd mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Vikarbyrået foretar en første screening av potensielle kandidater til en stilling, og så får arbeidsgiver se hvordan kandidaten fungerer i stillingen. Denne type «dobbelt-screening» reduserer risiko for arbeidsgiver ytterligere, og kan føre til en bedre match mellom arbeidstaker og arbeidsoppgaver.

Forskning rundt springbrettfunksjonene til midlertidig arbeid generelt, og vikarbyråarbeid spesielt, er delt i sin konklusjon. I en oversiktsartikkel konkluderer Eichhorst (2014) med at midlertidige kontrakter kan være effektive springbrett til det ordinære arbeidsmarkedet, men at effektiviteten på lengre sikt blant annet avhenger av kvaliteten og innholdet i den midlertidige jobben, samt av institusjonelle og økonomiske forhold.

Arbeidsrettede tiltak er et av de viktigste virkemidlene i den aktive arbeidsmarkedspolitikken. Ved hjelp av arbeidstrening og opplæring skal disse bidra til å øke muligheten for ordinært arbeid, samt begrense virkningene av arbeidsledighet og hindre utstøting fra arbeidslivet.

Ungdom uten fullført videregående skole er en spesielt prioritert gruppe i den aktive arbeidsmarkedspolitikken gjennom ungdomsgarantien, som sikrer ungdom mellom 16–19 år som står uten skoleplass eller jobb deltakelse på arbeidsrettede tiltak. Ungdom mellom 20–24 år har siden 1995 i varierende grad vært dekket av garantiordninger, men har i dag rett på individuell oppfølging, aktivitetsplan og garanti om tiltaksplass hvis de har vært arbeidsledige mer enn tre måneder.

Det er i hovedsak tre typer tiltak som tilbys ungdom: opplæringstiltak, arbeidspraksis og lønnstilskudd. De to første tiltakene er rettet mot tilbudssiden i arbeidsmarkedet, og har som mål å øke ungdommenes kvalifikasjoner gjennom både klasseromsbasert opplæring og arbeidstrening i bedrift. Lønnstilskudd er rettet mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet – altså arbeidsgiverne. Den arbeidsledige ansettes i en ordinær bedrift og mottar ordinær lønn, men arbeidsgiver mottar tilskudd for deler av lønna. Den store majoriteten av unge tiltaksdeltakere deltar på arbeidspraksis, gjerne i kombinasjon med opplæringstiltak.

Det finnes flere meta-analyser av arbeidsmarkedstiltak (Card, Kluve & Webe 2010, 2015; Kluve 2010). Den generelle konklusjonen fra disse er at tiltak ser ut til å ha liten effekt på sysselsetting, og at tiltak rettet spesielt mot ungdom ser ut til å være særlig lite effektive. Caliendo og Schmidl (2015) ser på effekten av ungdomstiltak i Europa og kommer til samme konklusjon: Tiltak som fokuserer på jobbsøking og inkluderer en eller annen form for overvåking («monitoring»), ser ut til å ha mest lovende resultater, mens arbeidspraksis og arbeidsmarkedsopplæring har små og noen ganger negative effekter på sysselsetting. Studien etterlyser imidlertid flere studier som inkluderer overgang til utdanning som et suksesskriterium, samt kvalitet på sysselsetting.

Zhang (2016) undersøker effekten av arbeidspraksis i ordinær virksomhet for norske arbeidsledige i perioden 2003–2012. Studien ser spesielt på utsatte grupper, som ungdom, innvandrere og personer uten fullført videregående skole, og evaluerer effekten av arbeidspraksis alene og i kombinasjon med opplæring.

I tråd med andre studier av tiltaksdeltakelse i Norge (Røed & Raaum 2006; von Simson 2012), finner Zhang (2016) sterke innlåsningseffekter av arbeidspraksis, særlig for de utsatte gruppene. Studien finner ingen eller små positive effekter på sysselsetting etter at tiltaket er avsluttet, men effekten av arbeidspraksis ser ut til å være mer positiv dersom den arbeidsledige først deltar på opplæringstiltak.

Identifikasjon av tiltakseffekter – seleksjon versus kausalitet

Felles for alle effektevalueringer med basis i ikke-eksperimentelle data er seleksjonsproblemet. Det er ikke tilfeldig hvem som deltar på tiltak eller jobber i vikarbyrå, og problemet oppstår når denne seleksjonen skjer på grunnlag av uobserverte kjennetegn ved individet. For eksempel kan det være slik at personer som begynner å jobbe i vikarbyrå er mer motivert for å komme seg ut i jobb, og dermed har høyere jobbsannsynlighet, enn personer som forblir arbeidsledige.

Hvis slike uobserverbare egenskaper ved individene ikke kontrolleres for, kan man feilaktig tolke en seleksjonseffekt – at mer motiverte personer både har høyere sannsynlighet for å jobbe i vikarbyrå og for å få seg ordinært arbeid – som en årsakssammenheng – at vikarbyråerfaringen i seg selv er årsak til den høyere jobbsannsynligheten.

For å kontrollere for seleksjon på uobserverbare variable benytter jeg metoden «Timing-of-events» (Abbring & van den Berg 2003). Denne tar utgangspunkt i når hendelser finner sted i forhold til hverandre for å skille seleksjon fra kausalitet. Mer spesifikt modelleres sannsynligheten for overgang mellom ulike tilstander som en funksjon av tid allerede tilbrakt i tilstanden og observerbare kjennetegn. I tillegg tas det høyde for at det finnes uobserverbare individfaste kjennetegn som kan gi opphav til ikke-kausal korrelasjon mellom de ulike overgangssannsynlighetene, som forklart i eksempelet over med motivasjon. Modelleringen av den uobserverte heterogeniteten gjøres på en så ikke-parametrisk måte som mulig, det vil si at vi ikke gjør noen forutsetninger på forhånd om sannsynlighetsfordelingen til de uobserverte faktorene.

Hovedmodellen består av totalt syv overganger som estimeres simultant. Vi følger ungdommene fra de blir arbeidsledige for første gang, og modellerer sannsynligheten for at de foretar overganger til andre arbeidsmarkedstilstander. Noen ungdommer endrer ikke tilstand og forblir arbeidsledige. Andre begynner å jobbe i et vikarbyrå (THA) eller får plass på et arbeidsmarkedstiltak: arbeidspraksis (PP), opplæring (OPPL) eller lønnstilskudd (LT). Vikarbyråjobb eller tiltaksdeltakelse kalles heretter samlet for innsatser. Overganger til en av innsatsene regnes som midlertidige overganger og utgjør et midlertidig forløp. Først når ungdommene finner seg en jobb i det ordinære arbeidsmarkedet eller returnerer til utdanning, sier vi at en varig overgang finner sted.

Til sammen utgjør perioden ungdommene er arbeidsledige, inkludert eventuelle midlertidige forløp med vikarbyråarbeid eller tiltaksdeltakelse, et ledighetsforløp. Hvis ungdommene har overganger til andre arbeidsmarkedstilstander enn de som er nevnt over, sensureres forløpet. Det vil si at vi slutter å følge ungdommene uten at en overgang registreres.

For de av ungdommene som får seg jobb i det ordinære arbeidsmarkedet, undersøker vi lengden av det etterfølgende jobbforløpet. Dette gjøres i samme modell som de andre overgangene, det vil si at vi tillater at de samme uobserverte egenskapene som er med på å påvirke sannsynligheten for deltakelse på en av innsatsene og sannsynligheten for overgang til jobb/utdanning, også kan være med på å påvirke hvor lenge ungdommene blir i jobb. Det å bli i arbeidsmarkedet betyr å være registrert i arbeidstakerregisteret i en hvilken som helst jobb, det vil si at det ikke tas hensyn til eventuelle jobbskifter. Figur 1 viser mulige overganger og forløp i hovedmodellen.

I tillegg til overgangene skissert over ser vi på timelønn for ungdom som har en overgang til jobb. Dette gjøres imidlertid utenfor modellapparatet, og vi kontrollerer kun for seleksjon på observerbare variable. Til slutt ser vi på langsiktige effekter av innsatsene, ved hjelp av en multinomisk logit modell der arbeidsmarkedsutfallene måles tre, fem og ti år etter start av ledighet. Heller ikke her får vi kontrollert for seleksjon på uobserverbare kjennetegn.

I analysen skilles det mellom effekter av arbeidsmarkedstiltak og vikarbyråarbeid mens ungdommene deltar på innsatsen, og effekter etter at innsatsen er avsluttet. Tidligere forskning har vist at både deltakelse på arbeidsmarkedstiltak og vikarbyråarbeid kan være forbundet med såkalte innlåsningseffekter (se for eksempel Røed & Raaum 2006 og Jahn & Rosholm 2014); mens tiltaket/vikarjobben pågår kan ungdommene ha mindre tid til å søke ordinære jobber, og dermed ha lavere sannsynlighet for å komme i jobb.

I tillegg kan det være ønskelig å fullføre arbeidsmarkedstiltaket/ vikarbyråjobben før man begynner jobbsøkingen eller returnerer til utdanning. Etter at ungdommene har fullført innsatsen, kan sannsynligheten for å få jobb eller starte utdanning imidlertid øke, for eksempel på grunn av økt formell eller jobbspesifikk humankapital, bedre informasjon eller større nettverk.

Data og utvalg

Analysen bygger på administrative data fra FD-trygd og Nasjonal Utdanningsdatabase (NUDB). FD-trygd inneholder forløpsinformasjon fra en rekke arbeidsmarkeds- og trygderegistre. Fra NUDB får vi detaljert informasjon om igangværende utdanning, samt høyeste fullførte utdanning.

Begge databasene dekker hele Norges befolkning mellom 16–74 år. En kryptert identifikasjonsnøkkel gjør det mulig å koble de ulike registrene sammen på individnivå, og gjør at man kan få et nærmest komplett bilde av individers arbeidsmarkeds- og trygde- og utdanningskarriere. I tillegg kobler jeg på demografisk informasjon som alder, bosted, foreldres utdanning, lokal ledighetsrate osv.

Utgangspunktet er all ungdom mellom 16 og 24 år som registrerer seg som ordinært arbeidsledige (helt ledige) for første gang i perioden 1996–2010, og som forlot videregående skole uten å fullføre i løpet av de siste to årene før start av arbeidsledighet.

Deltakelse på arbeidsmarkedstiltak defineres som å være registrert som ordinær tiltaksdeltaker i arbeidssøkerregisteret, mens en overgang til vikarbyråarbeid finner sted dersom ungdommene er registrert som sysselsatt i næringskode 74.502 (78.200 fra og med 2009). Ordinært arbeid defineres som en hvilken som helst annen jobb enn en vikarjobb, uten krav til lengde, lønn eller arbeidstid, og ungdommene får tre måneder på seg til å finne en jobb etter at de forlater ledighet.

Til slutt sier vi at ungdommene har en retur til utdanning dersom de er å finne i registeret over igangværende utdanning i løpet av de tre første månedene etter at de forlater ledighet. Timelønn er hentet fra koblede filer fra arbeidstaker-/arbeidsgiverregisteret og lønns- og trekkoppgaveregisteret (AA-LTO).

Observasjonsperioden er januar 1996 til desember 2011, altså 15 år. Starttidspunktet 1996 er valgt fordi registreringen av vikarbyråer som en egen næringsgruppe først startet i 1996. Videre er en del av de administrative registrene ikke oppdatert lenger enn til 2011. Forløp som varer lenger enn 36 måneder (inkludert midlertidige forløp) sensureres. Det samme gjelder forløp som fortsatt pågår ved observasjonsperiodens slutt (desember 2011).

Tabell 1 viser deskriptiv statistikk over forløp og overganger i utvalget. Jeg har i overkant av 150 000 ungdommer i alderen 16–24 år som registrerer seg som arbeidsledige for første gang innen to år etter avbrutt videregående skolegang i løpet av perioden 1996–2010, og de tilbringer i gjennomsnitt 3,3 måneder som arbeidsledige.

Omtrent 30 prosent har en overgang til ordinært arbeid fra ledighet, mens i underkant av 20 prosent returnerer til utdanning. Sysselsettingsforløp som starter etter endt ledighet varer i gjennomsnitt 14,7 måneder, og gir en gjennomsnittlig timelønn på 77,9 kr målt ved start av forløpet.

I underkant av to prosent av ungdommene får seg jobb i et vikarbyrå i løpet av perioden som arbeidsledig. Av arbeidsmarkedstiltakene er det arbeidspraksis som har flest deltakere, mens svært få ungdommer (under en prosent) har en overgang til lønnstilskudd. Vi ser at forløp som inkluderer tid i vikarbyrå har lenger varighet enn forløp som inkluderer tiltaksdeltakelse.

Omtrent 44 prosent av ungdommene som har vikarbyråerfaring får seg ordinært arbeid. Tilsvarende andeler for arbeidspraksis er 20 prosent, for opplæringstiltak 34 prosent og for lønnstilskudd 58 prosent.

Når det gjelder overgang til utdanning, ser vi at dette er mest vanlig blant ungdom som har deltatt på arbeidspraksistiltak (33 prosent av deltakerne). Omtrent 13 prosent av ungdommene som har deltatt på opplæringstiltak returnerer til utdanning, mens lønnstilskudd og vikarbyråarbeid har de laveste andelene som har en overgang til utdanning med henholdsvis elleve og åtte prosent.

Betinget på overgang til jobb, ser vi at ungdom med vikarbyrå- eller lønnstilskuddserfaring blir lengst i arbeidsmarkedet etterpå. Høyest timelønn mottar ungdom med vikarbyråerfaring, mens ungdom som har deltatt på arbeidspraksis har lavest timelønn.

Noen av de deskriptive sammenhengene vi finner over kan skyldes kjennetegn ved ungdom som deltar på tiltak eller får seg jobb i vikarbyrå. Tabell 2 viser observerbare kjennetegn ved ungdommene, for alle i utvalget og betinget på vikarbyråeller tiltaksdeltakelse.

40 prosent av de arbeidsledige ungdommene er kvinner. Kvinneandelen er spesielt lav blant ungdom som deltar på lønnstilskudd, mens andelen er høyere enn gjennomsnitt for ungdom som deltar på arbeidspraksis. Gjennomsnittsalderen på ungdommene er 19,3 år, og omtrent tolv prosent av ungdommene har innvandrerbakgrunn. Det er spesielt mange innvandrere blant ungdom som deltar på opplæringstiltak, noe som antakeligvis skyldes at opplæringstiltakene inkluderer språkkurs. Ungdom som jobber i vikarbyrå har en høyere andel som bor på Østlandet sammenlignet med resten av utvalget. Dette skyldes antakeligvis at det er flere vikarbyråer i dette området. Videre ser ungdom som deltar på tiltak ut til å være mer negativt selektert når det gjelder familiebakgrunn enn ungdom som får seg jobb i vikarbyrå, i form av lavere utdannede foreldre.

Resultater

Jeg starter med å vise effektene av tiltak og vikarbyrå på overgang til ordinært arbeid og utdanning, samt lengden av det etterfølgende sysselsettingsforløpet. Disse effektene kan, under visse forutsetninger som utdypes i online-appendikset, tolkes som kausaleffekter, og bygger på modellen skissert tidligere i artikkelen.

Videre vil jeg presentere resultater fra regresjoner der jeg ser på timelønn betinget på overgang til jobb. Her kontrolleres det ikke for seleksjon på uobserverte kjennetegn, og estimatene beskriver i så måte kun sammenhenger og ingen kausaleffekter.

Til slutt vil jeg se hvor i arbeidsmarkedet ungdommene er tre, fem og ti år etter start av ledighet, for å se etter langsiktige konsekvenser av vikarbyrå- og tiltaksdeltakelse. Heller ikke her kontrolleres det for seleksjon på uobserverbare variabler. Alle analyser kontrollerer for observerbare kjennetegn ved ungdommene (vist i tabell 2), i tillegg til lokal arbeidsledighet, kalenderår og varighetsavhengighet (forløpsanalysene).

Effekten av vikarbyråarbeid og arbeidsmarkedstiltak på overgang til jobb og utdanning

Tabell 3 viser effektene av vikarbyråarbeid og de ulike arbeidsmarkedstiltakene på overgang til ordinært arbeid og til formell utdanning, samt på det etterfølgende sysselsettingsforløpet. Estimatene under er presentert som såkalte relative effekter, og kan tilnærmet tolkes som prosentvise endringer i sannsynligheten for å ha en overgang til et av utfallene i løpet av et tidsrom på én måned, betinget på at en slik overgang ennå ikke har funnet sted.

I tabell 3 vil en relativ effekt på 1 bety at innsatsen ikke har noen effekt på sannsynligheten for en overgang. En relativ effekt på 1,643 tilsier en økning i overgangssannsynligheten på 64,3 prosent (1,643-1=0,643), mens en relativ effekt på 0,489 betyr at overgangssannsynligheten reduseres med 51,1 prosent (0,489-1=-0,511).

Effekter for undergruppene kvinner og unge under 20 år er inkludert som samspillsledd. Det vil si at hovedeffekten er regnet ut for en referanseperson (mann 20–24 år), og effekten for undergruppene kan regnes ut ved å legge sammen referanseverdi og samspillsledd. For eksempel ser vi at referansepersonen (mann 20–24 år) har en redusert sannsynlighet for overgang til jobb mens vikarjobben pågår på 51,1 prosent, mens kvinner 20–24 år har en økt overgangssannsynlighet på 65,3 prosent (0,489+1,164=1,653). Signifikansen av samspillsleddet relaterer seg til hovedeffekten. En ikke-signifikant interaksjon betyr at effekten for undergruppen ikke er signifikant forskjellig fra effekten for referansepersonen.

Den estimerte modellen består av mange forløp og overganger. For å forenkle tolkningen av effektene, har jeg derfor regnet ut sannsynligheten for at en gjennomsnittlig referanseperson (mann, 20–24 år, uten innvandrerbakgrunn, bor på Østlandet, foreldre med kun grunnskoleutdanning, ved gjennomsnittlig arbeidsledighetsrate og varighet av ledighet 3–4 mnd) har en overgang til et av utfallene (jobb og utdanning).

Alle overgangssannsynligheter er regnet ut for denne referansepersonen, med eneste endring angitt i overskriften over hver figur. Den stiplede linjen i figur 2 (figur 3) viser sannsynligheten for å ha en overgang til jobb (utdanning), gitt at en slik overgang ennå ikke har funnet sted, for en person som verken har jobbet i vikarbyrå eller deltatt på tiltak, mens søylene viser hvordan vikarbyråerfaringen og tiltaksdeltakelsen endrer denne sannsynligheten.

Figur 2 viser effekten av vikarbyrå og tiltak for overganger til jobb. Som tidligere nevnt, skiller jeg mellom effekter under deltakelse på innsatsen og effekter som fremkommer etter at innsatsen er avsluttet og ungdommene har returnert til ledighet igjen

Sannsynligheten for at en mann i alderen 20–24 år med referanseverdier på de observerbare variablene og som har vært ledig i tre–fire måneder har en overgang til jobb i løpet av den påfølgende måneden er omtrent ni prosent. Kvinner har litt høyere sannsynlighet for å ha en overgang til jobb sammenlignet med menn, mens 16–19-åringer har en overgangssannsynlighet i underkant av ti prosent.

Vi ser at lønnstilskudd er det eneste tiltaket som ikke er forbundet med innlåsningseffekter; effekten er positiv, men ikke signifikant forskjellig fra null. Dette er et resultat som flere andre studier finner (se blant annet von Simson 2012 og Westlie 2008). Noe av hensikten med lønnstilskudd er at deltakeren skal fortsette å jobbe for bedriften som mottar tilskuddet også etter at tilskuddsperioden er over. Etter at tilskuddsperioden er over og ungdommene har vendt tilbake til ledighet, ser det ut til at lønnstilskudd, sammen med vikarbyråarbeid, er den innsatsen som har mest positive effekter for alle grupper.

Arbeidspraksis er forbundet med store innlåsningseffekter, særlig for de yngste ungdommene. Etter at tiltaket er over, finner jeg imidlertid små positive effekter av arbeidspraksis for menn og kvinner 20–24 år, men effekten er klart negativ for ungdom 16–19 år. Dette resultatet er i tråd med tidligere studier, blant annet finner Hardoy (2005) i sin studie av arbeidsmarkedstiltak for norsk ungdom på 1990-tallet at arbeidspraksis virker mot sin hensikt for de yngste ungdommene.

Opplæringstiltak og vikarbyråarbeid er også forbundet med innlåsningseffekter, men effekten blir positiv etter at innsatsperioden er over. Særlig vikarbyråarbeid ser ut til å ha store positive effekter på jobbsannsynligheten, med en økning på 64 prosent for alle grupper sammenlignet med en ellers lik person som ikke deltar på noen form for innsats under ledighetsperioden.

Et nytt aspekt med denne studien er at utdanning inkluderes som et eget utfall på linje med ordinær jobb. Figur 3 viser overgangssannsynligheten til utdanning for de ulike gruppene ungdommer, med og uten vikarbyrå- og tiltaksdeltakelse. Sannsynligheten for å ha en overgang til utdanning for en referanseungdom er rett i underkant av fem prosent, mens sannsynligheten er omtrent lik for unge 16–19 år og litt lavere for kvinner.

Både vikarbyråarbeid og tiltaksdeltakelse har store innlåsningseffekter for overgang til utdanning. Etter deltakelse finner jeg imidlertid en økt overgangssannsynlighet til utdanning sammenlignet med ellers lik ungdom som verken deltar på vikarbyrå eller tiltak. Effekten er klart størst for deltakere på arbeidspraksis, og da særlig for de yngste ungdommene som har over seks ganger så høy sannsynlighet for en overgang til utdanning sammenlignet med ungdom som ikke deltar på noen innsats.

Effekten av vikarbyråarbeid og arbeidsmarkedstiltak for det etterfølgende sysselsettingsforløpet, og sammenhengen med timelønn

Til tross for innlåsningseffekter ser både vikarbyråarbeid og arbeidsmarkedstiltak ut til å ha positive effekter på overgang til jobb for ungdom etter at perioden med vikarbyråarbeid eller tiltaksdeltakelse er avsluttet, med unntak av arbeidspraksis for de yngste ungdommene. Et viktig aspekt i denne sammenheng er imidlertid kvaliteten på de jobbene som ungdommene starter i.

I denne analysen undersøker jeg to aspekter som kan være med på å belyse kvaliteten ved det etterfølgende sysselsettingsforløpet: hvor lenge ungdommene blir i arbeidsmarkedet (stabilitet) og timelønn. Effekten av innsatsene på stabiliteten av det etterfølgende sysselsettingsforløpet analyseres i samme modell som effektene på overgang til jobb og utdanning. Det vil si at det er kontrollert for seleksjon på både observerbare og uobserverbare egenskaper ved ungdommene. Når det gjelder timelønn, er denne estimert separat uten at det er kontrollert for seleksjon inn i de ulike innsatsene.

Figur 4 viser effekten av vikarbyråarbeid og tiltaksdeltakelse på den betingede sannsynligheten for å avslutte sysselsettingsforløpet. Referansepersonen er igjen en mann i alderen 20–24 år med referanseverdier på alle forklaringsvariabler, og overgangssannsynligheten er regnet ut ved varighet av sysselsettingsforløp på 7–8 måneder.

Vi ser at kvinner har høyere sannsynlighet for å avslutte sysselsettingsforløpet enn menn, og at yngre blir kortere i jobb enn eldre ungdommer. Det er kun lønnstilskudd og opplæringstiltak som har signifikante effekter på overgang ut av jobb. Lønnstilskudd er den eneste innsatsen som er forbundet med lenger syssel- settingsforløp: Både kvinner og unge 16–19 år som har deltatt på lønnstilskudd har lavere sannsynlighet for at sysselsettingsforløpet avsluttes enn en ellers lik referanseperson. Opplæringstiltak fører derimot til kortere sysselsettingsforløp, og den negative effekten er særlig stor for de eldste ungdommene.

Tabell 4 viser resultatene fra en lønnsregresjon, der (logaritmen til) timelønn forklares ved hjelp av de samme forklaringsvariablene som i hovedmodellen, samt hvorvidt ungdommene har deltatt på en av de fire innsatsene, for ungdom som har en overgang til jobb. Koeffisientene kan tolkes som tilnærmet prosentvis endring i timelønn, men det er igjen viktig å understreke at resultatene fra lønnsregresjonen kun viser sammenhenger, og ingen kausale effekter.

Generelt er sammenhengen mellom innsatsene og timelønn positive, men svake. Vikarbyråarbeid er den innsatsen som er forbundet med høyest timelønn: ungdom med vikarbyråerfaring har over 20 prosent høyere timelønn enn ungdom som ikke har deltatt på noen innsats. Sammenhengen mellom deltakelse på lønnstilskudd og opplæring er også positiv, men langt lavere og kun signifikant for opplæringstiltak. Ungdom som har deltatt på arbeidspraksis har derimot nærmere ti prosent lavere timelønn enn ungdom som ikke har deltatt på noen innsats.

Sammenhengen mellom vikarbyråarbeid og arbeidsmarkedstiltak og senere arbeidsmarkedsutfall

For å undersøke mer langsiktige konsekvenser av vikarbyråarbeid og tiltaksdeltakelse for ungdommene, analyserer jeg arbeidsmarkedsutfall tre, fem og ti år etter start av ledighet. Arbeidsmarkedsutfallene er student, sysselsatt, arbeidsledig eller «annet». Den siste kategorien inkluderer mottak av helserelaterte ytelser og sosialhjelp, i tillegg til ungdom som ikke er å finne i noen av de offisielle registrene.

Tabell 5 viser resultater fra en enkel sannsynlighetsmodell (multinomisk logit), hvor sannsynligheten for å være i et av arbeidsmarkedsutfallene tre, fem og ti år etter start av ledighet avhenger av eventuell tiltaksdeltakelse eller vikarjobb, i tillegg til de øvrige forklaringsvariablene. Det er imidlertid igjen viktig å understreke at resultatene er deskriptive sammenhenger og ingen årsakssammenhenger. Det er med andre ord ikke kontrollert for seleksjon inn i de ulike innsatsene basert på uobserverbare kjennetegn ved ungdommene.

Foran hver rad i tabell 5 vises sannsynligheten for at en ungdom som ikke har deltatt på noen form for innsats under perioden som arbeidsledig, er i den aktuelle arbeidsmarkedstilstanden på det aktuelle tidspunktet (p=…).

Estimatene skal tolkes som forskjell i sannsynlighet for å være i en bestemt aktivitet for ungdom som har deltatt på en av innsatsene under ledighetsforløpet, sammenliknet med en ungdom som var arbeidsledig hele perioden.

For eksempel har en ungdom som jobbet i vikarbyrå under ledighetsforløpet 4,6 prosentpoeng høyere sannsynlighet for å være sysselsatt og 2,1 prosentpoeng høyere sannsynlighet for å være under utdanning tre år etter enn en ungdom som ikke deltok på noen innsats under ledighetsperioden. Målt fem år etter har ungdom med vikarbyråerfaring fortsatt høyere sannsynlighet for å være sysselsatt eller under utdanning, men sammenhengen er nå svakere, og ti år etter er den borte. Dette er et generelt mønster for de fleste utfallene; sammenhengen er sterkest i starten, men blir svakere – og i de fleste tilfeller borte – ettersom årene går.

Deltakere på lønnstilskudd har høyere sannsynlighet for å være sysselsatt både på kort og lang sikt sammenlignet med ungdom som ikke har deltatt på noen innsats, men har lavere sannsynlighet for å være under utdanning i samme periode. Ungdom som har deltatt på opplæringstiltak har lavere sannsynlighet for å være både i jobb og utdanning på kort sikt, men etter ti år er sammenhengen ikke lenger signifikant. Arbeidspraksisdeltakere har lavere sannsynlighet for å være i jobb også ti år etter start av ledighet, mens de har en liten økt sannsynlighet for å være under utdanning målt etter tre år. Denne sammenhengen blir imidlertid negativ etter fem år og forsvinner etter ti år.

Ser vi på sannsynligheten for å være arbeidsledig eller annet målt tre, fem og ti år etter start av ledighet, finner vi speilbildet til mønsteret observert for sysselsetting eller utdanning. Ungdom med vikarbyråerfaring eller som har deltatt på lønnstilskudd har lavere sannsynlighet for å være arbeidsledig eller annet, mens deltakere på arbeidspraksis eller opplæringstiltak har høyere sannsynlighet for å være i en av disse tilstandene.

Særlig sterk er sammenhengen for deltakere på arbeidspraksis: Målt ti år etter start av ledighet, har disse ungdommene 3,3 prosentpoeng høyere sannsynlighet for å være arbeidsledig enn en referanseungdom. Dette tilsvarer en prosentvis økning i sannsynligheten for å være arbeidsledig med nesten 20 prosent.

Oppsummering og konklusjon

Jeg har i denne analysen evaluert effekten av vikarbyråarbeid og arbeidsmarkedstiltak for arbeidsledig ungdom som relativt nylig har forlatt videregående opplæring uten å fullføre. Analysen bygger videre på en tidligere studie (von Simson 2012), der samme metode brukes for å evaluere effekten av de samme innsatsene, men da for en bredere gruppe av NEETs. I tillegg utvides analysen med et ekstra utfall – overgang til utdanning – samt mer deskriptive analyser av timelønn og langsiktige arbeidsmarkedsutfall.

Resultatene viser betydelige negative effekter av både vikarbyråarbeid og arbeidsmarkedstiltak mens innsatsene pågår, og særlig store er innlåsningseffektene for overgang til utdanning. Innlåsningseffekter av tiltaksdeltakelse er et vanlig funn i litteraturen, og kan for eksempel skyldes at man ønsker å fullføre innsatsen man har startet på.

En årsak til at innlåsningseffektene er størst for overgang til utdanning, kan være at formell utdanning i de aller fleste tilfeller starter i august, slik at det i større grad er mulig å planlegge at man fullfører tiltaket/ vikarjobben før man eventuelt returnerer til utdanning. Lønnstilskudd er den eneste innsatsen som ikke er forbundet med innlåsningseffekter, et funn som også bekreftes i andre studier av arbeidsmarkedstiltak (von Simson 2012; Westlie 2008).

Etter at det midlertidige forløpet med vikarbyråarbeid/tiltaksdeltakelse er over, finner vi positive effekter på overgang til jobb og utdanning for stort sett alle innsatser og undergrupper. For overgang til jobb ser den positive effekten ut til å være størst for vikarbyråarbeid og lønnstilskudd. Dette er også de av innsatsene som har størst innslag av reell arbeidserfaring, noe forskningslitteraturen peker på som et viktig kriterium for suksess.

De yngste ungdommene (16-19 år) ser imidlertid ut til å ha mindre effekt av alle innsatser for overgang til jobb, og deltakelse på arbeidspraksis reduserer faktisk jobbsannsynligheten med 35 prosent for denne gruppen.

For overgang til utdanning, derimot, er det arbeidspraksis som er forbundet med klart størst positive effekter, og da særlig for de yngste ungdommene. Når det gjelder det etterfølgende sysselsettingsforløpet, er det kun opplæringstiltakene som ser ut til å påvirke hvor lenge ungdommene blir i jobb i negativ forstand. Ungdom som har deltatt på lønnstilskudd, ser derimot ut til å bli lenger i jobb, mens jeg ikke finner noen effekter av vikarbyråarbeid og arbeidspraksis på stabiliteten av det etterfølgende sysselsettingsforløpet.

Analysene av timelønn og langsiktige konsekvenser er rent deskriptive, og må ikke tolkes som kausale sammenhenger. Vikarbyråerfaring ser ut til å være forbundet med høyere timelønn, mens tidligere deltakelse på arbeidspraksis er negativt korrelert med timelønn.

Videre ser vi at vikarbyråarbeid og lønnstilskudd er forbundet med økt sannsynlighet for å være enten i jobb eller utdanning og lavere sannsynlighet for å være enten arbeidsledig eller annet, mens mønsteret er motsatt for ungdom som har deltatt på arbeidspraksis eller opplæring mens de var arbeidsledige.

Etter ti år er imidlertid sammenhengene mye svakere, og forskjellene mellom de ulike innsatsene har i de fleste tilfeller forsvunnet. Unntaket er ungdom som har deltatt på arbeidspraksis; de har signifikant høyere sannsynlighet for å være arbeidsledig og lavere sannsynlighet for å være enten sysselsatt eller under utdanning selv etter ti år. Disse sammenhengene holder seg når vi kontrollerer for observerbare kjennetegn ved individene, som alder og familiebakgrunn.

Et av hovedfunnene i denne analysen er den positive etter-innsats-effekten av alle innsatser på overganger til utdanning, og da spesielt for de yngste deltakerne på arbeidspraksis. Noe av den manglende effekten av arbeidspraksis på overganger til jobb for disse ungdommene kan dermed motvirkes gjennom en økt overgang til utdanning.

For ungdom som mangler videregående kompetanse vil retur til utdanning være vel så viktig – og kanskje viktigere – enn en overgang til jobb. Til tross for at analysene av langsiktige arbeidsmarkedsutfall viser en negativ sammenheng mellom arbeidspraksis og utfall – både sammenlignet med andre innsatser og med ungdom som ikke deltar på noen innsats – er disse analysene rent deskriptive og kontrollerer ikke for en eventuell negativ seleksjon inn i arbeidspraksis basert på uobserverbare egenskaper.