Velferdsstaten – også for dei innsette

Retten til grunnskule og vidaregåande opplæring er nedfelt både i opplæringslova (1998) og i straffegjennomføringslova (2001). Kva kjem det av at det tok nesten 50 år før styresmaktene fullt ut tok konsekvensen av at innsette har same rett til velferdsstaten sine tenester som andre samfunnsborgarar?

Alle skal med – nesten

I Fellesprogrammet frå dei politiske partia ved stortingsvalet i 1945 fekk skulepolitikken stor plass. Gratis skule og utdanning på alle nivå vaks fram som eit viktig velferdsmål. Det skulle vera eit tilbod og ein rett for alle (Eriksen & Lundestad 1972: 33–34). Men undervisning i fengsel kom langt ned på prioriteringslista. Det var lite undervisning i norske fengsel tiåra etter andre verdskrigen. Botsfengslet, som blei presentert som ei nyvinning i 1851 med vekt på isolasjon, bot og betring, var eitt av fengsla med litt undervisning. Lærarane var tilsette av fengselsvesenet (Langelid 2015). Dette var ein del av sjølvforsyningsmodellen, som gjekk ut på at fengselsvesenet hadde ansvaret for alle aktivitetane i fengsla.

Skuleverket får ansvar for fengsla

Det var ikkje skuleskulestyresmaktene, men fengselsvesenet som pressa på for at unge innsette skulle få eit fullverdig opplæringstilbod på lik linje med annan ungdom. Direktøren ved ungdomsfengslet, Kåre Bødal, sende på 1960-talet brev etter brev til Fengselsstyret der han bad om at eit forsvarleg undervisningsopplegg måtte knyttast opp mot skulelovene.

Bødal ga uttrykk for at unge innsette skulle ta del i dei velferdspolitiske tiltaka som galdt for andre samfunnsborgarar. Men Fengselsstyret var i utgangspunktet ikkje sikker på om opplæringa i fengsla burde vera eit ansvar for skuleverket. Det blei diskutert om rett og plikt til undervisning galdt for ungdom som sat i fengsel. Ekspedisjonssjefen i Kyrkje- og undervisningsdepartementet gav uttrykk for at ein person mista retten til skulegang når vedkomande kom i fengsel. Han meinte at det var kriminologien si oppgåve å resosialisere dei som sona i fengsel, ikkje pedagogikken.

Etter ein del forhandlingar departementa imellom, sende Kyrkje- og undervisningsdepartementet ut eit rundskriv i oktober 1969 om undervisning for unge innsette i fengselsvesenet sine anstaltar. Undervisninga var for ungdom i skulepliktig alder og kunne i tillegg gis til ungdom som hadde hatt mangelfull opplæring eller som av andre grunner var pedagogisk tilbakestående.¹ Ansvaret for undervisninga blei lagt til det lokale skulestyret, og lærarane blei tilsette av skulestyresmaktene – ikkje av fengslet. Men, undervisningsverksemda måtte tilpassast omsynet til fengsla sine behov for orden og tryggleik. Her var det duka for konfliktar mellom krava til tryggleik og pedagogisk tenking.

Første runde i arbeidet for at skuleverket skulle ta over, var fullført (Langelid 2015). Bødal overtydde fengselsvesenet og skulestyresmaktene om at innsette hadde same rett og plikt til skule som annan ungdom i samfunnet. Kriminologen Nils Christie samla tankane om at servicetilboda i det frie samfunnet skal inn i fengselssystemet i ein enkel og teoretisk modell, og lanserte i 1969 importmodellen som har blitt ståande. Han meinte at denne modellen opnar systemet ved å leggje alle servicefunksjonane utanfor fengslet (Christie 1970).

Ingen ting nyttar …

På slutten av 1960-talet og første halvdel av 1970-talet var det ein hard og vedvarande kritikk både av særreaksjonane i fengselsvesenet og i skuleverket. Det blei vist til vitskaplege undersøkingar som dokumenterte at behandlingstiltaka i anstalt hadde liten eller ingen effekt (Wolf og Høgh 1966, Christie 1961, Børjeson 1966, Bødal 1962 og 1969, Mathiesen 1972). Tilbakefallet var høgt. Ungdomsfengslet kunne ikkje lenger rettferdiggjerast. Eit samla Storting gjekk inn for å avvikle særreaksjonen ungdomsfengsel i 1975 (Langelid 2015: 88-92).

På 1970-talet var nothing works-ideologien så einerådande at retten til opplæring for fangane drukna og blei nesten borte i den dominerande ingenting nyttar-tankegangen. Eg opplevde dette sjølv då eg tok til som lærar i eit stort norsk fengsel med høg grad av tryggleik i 1974 og var med å byggje opp skulen der. Argumentasjonen om at ingenting nytta var så gjennomgripande at eg ofte opplevde dårleg samvet ved å gå inn i fengslet kvar dag for å undervise. Samstundes såg eg at fangane var interesserte og opptekne av å lære. Det var særleg samfunnsfag og litteratur som sto øverst på lista. Men det var også ei sterk kjensle av fengslet som kontrollsystem der fangane blei utsette for harde prøvingar som verka unødvendige og krenkande. Det overordna perspektivet var likevel at fangar skulle ha tilgang til opplæring som andre samfunnsborgarar.

Krav om kontroll

Sjølv om fengselsvesenet opna opp for importerte tenester, kan det sjå ut som systemet ønska kontroll over dei nye gruppene som kom inn i fengslet. På 1970-talet sa to av lærarane ved Ungdomsfengslet opp stillingane sine i protest mot regimet som rådde i fengslet. Dei opplevde at det var vanskeleg å gjennomføre ei undervisning som var i samsvar med gjeldande skulelov og retningslinjer (Berg, Johansen, Olaussen 1972:117).

I ei utlysing av lærarstillingar ved eit stort landsfengsel i 1974 ser vi at lovog regelverk for fengslet er overordna. Lærarane må forplikte seg til å samarbeide innanfor fengslet si målsetting (Langelid, 2015:29). Utlysinga førte til sterke reaksjonar frå skulehald, der lærarane opplevde at fengselslov og -reglement gjekk føre skulelova og dei pedagogiske retningslinjene. På slutten av 1970-talet blei lærarstillingane ved fengslet utlyst på lik linje med dei andre lærarstillingane i kommunen.

Ved fleire fengsel var det ein person tilsett av fengslet som var ansvarleg for skuleverksemda. Lærarane var misfornøgde med denne organiseringa og tok det opp med sine organisasjonar. Etter kvart blei det tilsett administrativt personale i regi av skuleverket. I dag er det sjølvsagt at det er skulestyresmaktene som har hand om utlysinga og tilsetjing av undervisningspersonalet i fengsla (Langelid 2015:30-32).² Skulen i fengslet må følgje lovog regelverk nedfelt i opplæringslova.

Importmodellen – eit velferdspolitisk tiltak

Velferdspolitiske tiltak skulle også gjelde for fangebefolkninga. Asbjørn Langås blei henta inn til Justisdepartementet av justisminister Inger Louise Valle i 1974 (Valle 1989). Langås var ein pådrivar for utviklinga av norsk fengselsvesen i ei meir rehabiliterande retning. Han la ned eit stort arbeid i lag med skulestyresmaktene for å etablere skule i fengsla. I 1975 fekk han sett ned ei styringsgruppe for undervisning i fengsel med medlemmer frå Kyrkje- og undervisningsdepartementet og frå Justisdepartementet.

Målsetjinga for styringsgruppa var å få i gang og vidareutvikle tilboda om undervisning og opplæring for innsette. I 1977 blei Det sakkyndige råd for fengselsvesenet oppnemnt.³ I april 1980 gjorde Langås opp status for arbeidet med fengselsundervisninga på 1970-talet. Det blei utarbeidd eit handlingsprogram for aktiviteten framover (Langelid 2015:137-144).⁴

Sjølv om politikarane uttrykte at dei innsette hadde dei same rettane til samfunnet sine servicetilbod som andre samfunnsborgarar, blei det ikkje alltid følgt opp i praksis med økonomiske løyvingar. Justisdepartementet tok ikkje importmodellen på alvor og oppførte seg som einerådande når det galdt bygging av nye fengsel eller oppussing av gamle. Kyrkje- og undervisningsdepartementet blei ikkje tatt med på råd. Det gjorde at Kyrkje- og undervisningsdepartementet kom på etterskot når det galdt løyvingar til fengselsundervisninga. Dette førte til sterk kritikk frå politikarar og skulestyresmaktene.

Omorganisering på nasjonalt nivå

Vi fekk ei omorganisering av den sentrale utdanningsadministrasjonen i 1992. Statens utdanningskontor i Hordaland, seinare Fylkesmannen i Hordaland, fekk då på vegne av Utdannings- og forskningsdepartementet, i 1993, delegert det nasjonale ansvaret for fengselsundervisninga i landet. Det var ein overgang frå regeltil målstyring.

Oppgåvene var betre budsjettstyring, vekt på fagleg-pedagogisk utviklingsarbeid og deltaking i internasjonalt samarbeid. Skulestyresmaktene tok i større grad ansvar og styrte utviklinga av fengselsundervisninga. Filosofien bak importmodellen blei grunnlaget for å knyte helseteneste, bibliotekteneste og andre tenester til det ordinære offentlege tilbodet, slik det går fram av stortingsmeldinga Om kriminalomsorgen (1997–98).⁵

Strategiar for å synleggjera fengselsundervisninga

Statens utdanningskontor i Hordaland/Fylkesmannen i Hordaland tok i bruk fleire strategiar for å setje fengselsundervisninga på kartet. Informasjon blei ein viktig strategi for å få merksemd rundt fengselsundervisninga. Det blei gjennomført konferansar der både kriminalomsorga, undervisningsstyresmaktene og andre aktuelle aktørar var med. Irritasjon og uro blei etter kvart avløyst av forståing mellom personalgruppene. Eit viktig arbeid i normaliseringsprosessen og klargjering av rettane til dei innsette som samfunnsborgarar var Rundskriv om forvaltningssamarbeid mellom opplæringssektoren og kriminalomsorgen (2008). Rundskrivet fastset kven som har ansvaret for dei ulike områda på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

Ein annan strategi var forsking og evaluering. På dette området fekk Fylkesmannen i Hordaland i stand ei forskings- og utviklingsavtale med Universitetet i Bergen, som i lag med Eikeland forsking og undervising har gjennomført undersøkingar av utdanningsbakgrunnen, behov og ønske til fangebefolkninga gjennom fleire år.⁶ Under behandlinga av statsbudsjettet for 1998 bad Stortinget regjeringa ta initiativ til ei forskingsbasert evaluering av fengselsundervisninga.

Evalueringa dekkjer eit breitt område, både opplæring for kvinner, opplæring for minoritetsspråklege innsette, opplæring for korttidsdømte og korleis forvaltninga arbeider med dette feltet, både på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Forskingsmiljøa kom med ei rekkje tiltak til forbetring og utvikling av fengselsundervisninga (Langelid 2015:217-219).

Ein tredje strategi var forsøks- og utviklingsarbeid. Som ei oppfølging av St.meld.nr. 27 (2004– 2007) Om opplæringen innenfor kriminalomsorgen «Enda en vår» blei det sett i gang fleire nasjonale prosjekt. Eitt prosjekt var realkompetansevurdering. Realkompetanse er definert som

all kompetanse som er tilegnet gjennom formell, ikke-formell eller uformell læring. (www.vox.no/realkompetanse/realkompetansevurdering)

Realkompetansevurdering er viktig for fangebefolkninga, fordi det er mange som ikkje har formell kompetanse, men som har kunnskap dei har tatt med seg på livsens veg.⁷

Eit anna prosjekt var å vidareutvikle samarbeidet mellom skulen og arbeidsdrifta i fengsla. Arbeidsdrifta har til alle tider vore den viktigaste aktiviteten i kriminalomsorga. Dei seinare åra har omsynet til normalisering, meir yrkesretta opplæring og kompetanse for det ordinære arbeidslivet blitt vektlagt. Sjølv om det har kome kritikk mot arbeidsdrifta, har samarbeidet med skulen utvikla seg positivt. Det har blitt teikna fleire lærekontraktar, fleire innsette har fullført fagprøve, og det er fleire praksiskandidatar (Langelid 2015:228-233).⁸

Utvikling av IKT for innsette i fengsel er eit anna forsøks- og utviklingsprosjekt. Ifølgje læreplanane er digital kompetanse nødvendig for å utvikle ein fullverdig kompetanse for elevane. Bruk av digitale verktøy fører med seg ein del utfordringar når det gjeld tryggleiken. Men det må løysast gjennom utvikling av tekniske tilpassingar. Tryggleikstenkinga må ikkje bli så total at den stengjer for gode løysingar (Langelid 2015:266-279).

Stortingsmelding om fengselsundervisninga

Med utgangspunkt i den forskingsbaserte evalueringa la regjeringa fram ei eiga stortingsmelding om fengselsundervisninga.⁹ Dette er den første meldinga nokonsinne på dette området og er eineståande i ein europeisk samanheng. Det er eit teikn på at opplæring i kriminalomsorga blir likestilt med andre velferdsområde i samfunnet.

Både regjeringa og Stortinget understreka det som er sagt i mange samanhengar før; at innsette har same rett til opplæring som andre samfunnsborgarar. Dette galdt også utanlandske innsette som i 2005 utgjorde om lag 18 prosent av fangebefolkninga. Målet for fengselsundervisninga er det same som for all annan utdanning (Langelid 2015: 223).

Rett til utdanning

I kjølvatnet av stortingsmeldinga var regjeringa og Stortinget opptatt av å identifisere kor mange innsette som hadde ein rett til opplæring. Undersøkingane viser at talet på innsette utan fullført grunnskule er stabilt på rundt 7–10 prosent i desse åra. Ein tredel av dei innsette har ikkje fullført vidaregåande opplæring.

Dei dramatiske tala i desse kartleggingane er den høge prosenten av dei yngste innsette som er mellom 18 og 25 år og som ikkje har fullført vidaregåande opplæring. Det gjeld ni av ti i 2006 og 2009 og nesten åtte av ti i 2012 (Eikeland, Manger og Asbjørnsen 2013). Det heng nok saman med det høge fråfallet i det ordinære skuleverket, der mange elevar i yrkesopplæringa ikkje fullfører. For ein del av desse går vegen innom fengsel. Førebyggjande tiltak vil ha ein stor samfunnsøkonomisk gevinst på milliardar av kroner (Rasmussen, Dyb, Heldal og Strøm, 2010:5 og ss. 65–78).

Talet på utlendingar i nordiske fengsel er sterkt aukande. Det er store utfordringar knytta opp mot denne gruppa, både av språkleg, kulturell og sosial karakter. Nordiske forskarar gjennomførte ei undersøking der innsette frå Somalia, Russland, Polen, Irak og Serbia blei intervjua. Samla sett var dei utanlandske innsette motiverte for utdanning og opplæring. Rapporten har ei rekkje tilrådingar for å betre opplæringssituasjonen for utanlandske innsette i dei nordiske fengsla (Westrheim og Manger (Eds.) 2013).¹⁰

Dei innsette er motiverte for opplæring

Ifølgje stortingsmeldinga var dei innsette interesserte i å ta skule i fengsel. I 2012 var det heile åtte av 10 innsette som ønska opplæring (Eikeland mfl. 2013). Manger, Eikeland, Roth og Asbjørnsen (2013) fann at dei innsette oppga tre motivkategoriar for å ta utdanning i fengsel: endring og meistring av framtida, sosiale og situasjonsprega grunnar og kompetansebygging. Som ein konsekvens av desse resultata må skulen i fengsel stille krav som passar med elevane sin skulebakgrunn og føresetnader. Når endring og meistring av framtida er den viktigaste motivkategorien for å ta utdanning i fengsel, må desse positive forventningane følgjast opp med gode og strukturerte opplæringsløp etter avslutta soning.

I dag er det opplæring i alle norske fengsel. Litt over halvparten av dei innsette i norske fengsel tek del i ei eller anna form for opplæring. Det har skjedd eit skifte frå studiespesialisering til meir vektlegging på yrkesretta opplæring.¹¹ Det er og eit aukande tal innsette som er i gang med høgskule- og universitetsutdanning. Forsking viser at det er god samfunnsøkonomisk investering å satse både på utdanning i fengsel og på eit betre tilbakeføringsarbeid (Davis, Bozick, Steele, Saunder og Miles 2013, Neumann, & Pettersen 2013, Jess 2005).

Dei importerte tenestene har fått ein fast plass i norsk kriminalomsorg. Tenestene utgjer om lag 470 årsverk. På denne måten har dei innsette i større grad fått tilgang til dei tenestene dei som samfunnsborgarar har rett på. Det kan vel også vera rett å seia, slik Christie rekna med, at importmodellen har opna fengselssystemet.

Fengselsundervisninga som del av velferdsstaten

Velferdsstaten kan karakteriserast ved universelle ytingar og eit omfattande offentleg ansvar for alle (Seip 1981, 1984, 1994 og Kuhnle & Kildal 2011), også for dei som av ulike årsaker er plasserte i institusjonar. Undervisning i fengsel er del av velferdsstaten sine tilbod. Det vi ser, er at dei gruppene som treng dei velferdspolitiske tiltaka mest, får det sist.

Det er ei statleg oppgåve å gje opplæring til alle. I motsetning til i mange andre land er dei straffedømte i Norge samfunnsborgarar med dei same rettane til samfunnet sine tenester som oss andre. Alle skal med, men sårbare grupper har ikkje sterke lobbyistar. Dei må ivaretas i dei ulike systema, av politikarane og må følgjast opp av byråkratiet på ulike nivå. På dette området har det ofte svikta. Sjølv om det er etablert opplæring i alle fengsla, er det framleis om lag 800 innsette som har rett til vidaregåande opplæring, men som ikkje tek del i opplæringstilbod. Desse må få ivaretatt retten til opplæring på lik linje med andre samfunnsborgarar. Ifølgje den norske sivilombudsmannen må innsette få hjelp til å klage, slik at dei kan få retten til opplæring ivaretatt (Fliflet 2003).

Det store skiftet i norsk fengselsundervisning kom i 1969 da utdanningsstyresmaktene tok over ansvaret for opplæringa i fengsla. Det måtte argumenterast særskilt for at innsette skulle få den retten dei etter lova hadde rett på. Men det er ikkje før dei siste tiåra at politikarar og byråkrati har tatt innover seg at denne gruppa har same rett til opplæring som andre samfunnsborgarar med dei same velferdspolitiske tiltak. Frå 2007 har vi fått opplæring i alle fengsel. Budsjetta har vist ei positiv utvikling og er meir enn fordobla frå 2005 til 2012 (Langelid 2015: 248-249).

Usemje om retten til opplæring

Det kan sjå ut som gjeldande rettsoppfatning no er i ferd med å bli pulverisert. I 2015 vedtok norske styringsmakter, på grunn av soningskø, å overføre innsette til Nederland. Det aktuelle fengslet i Nederland skal ikkje ha opplæring etter norsk læreplanverk. I samband med debatten i Stortinget om kven som er aktuelle å sende til Nederland, blei det stilt spørsmål om retten til opplæring gjeld alle innsette. Det blei sagt at utlendingar ikkje har krav på det same rehabiliteringsopplegget og tilbakeføringsopplegget som norske innsette.¹² Dette bryt også med viktige internasjonale konvensjonar og rekommendasjonar (sjå Gröning 2014, Høstmælingen, Steen og Kjeldegard-Peders 2013 og Høstmælingen 2004.¹³ Skulestyresmaktene meiner at utanlandske innsette har dei same rettane til opplæring som norske innsette.

Vi har sett at norsk og internasjonal forsking viser at innsette er interesserte i utdanning. Dei ser på utdanning som viktig når det gjeld å meistre og endre framtida. Desse positive signala må følgjast opp med gode og strukturerte tilbod etter avslutta soning. Det gjeld både i høve til vidare utdanning, arbeid, rusproblematikk og styrking av sosiale nettverk.