Vår utålmodighet med ungdom

Frafall i videregående opplæring blir i dag betraktet som ett av det norske samfunns hovedproblem når det gjelder ungdom. Selv om frafallsstatistikken har vært overveiende stabil over de siste to tiår, har den vært gjenstand for økende bekymring. Et stort antall forskningspublikasjoner viser at frafall har betydelige kostnader, både for individ og samfunn. Basert på et bredt utvalg av foreliggende forskning og kilder, analyserer denne forskningskommentaren den norske forståelsen av frafall i videregående opplæring i historisk og internasjonal kontekst. Siktemålet er å bidra med et kritisk perspektiv på den måten frafall har blitt definert og diskutert på i Norge over de siste to tiårene.

Den norske definisjonen av frafall er streng i internasjonal sammenheng, og har helt siden den ble skapt på 1990-tallet vært rigget i yrkesfagenes disfavør. Når vi snakker om ungdom ut fra denne definisjonen, forutsettes og formidles et bestemt ideal for timing av utdanning over livsløpet, et ideal som alltid har passet bedre for middelklassens utdanningsløp. For å forstå bakgrunnen for den norske forståelsen av frafall, må periodespesifikke historiske forhold tas med i betraktning, slik som for eksempel økt fokus på tidlig intervensjon, økt innflytelse fra transnasjonale organisasjoner i politikkutforming og økt usikkerhet om velferdsstatens bærekraft. I Norge har særlig registerbasert forskning som viser statistiske sammenhenger mellom frafall og uheldige utfall senere i livsløpet, preget det offentlige ordskiftet. Samfunnsforskning kan således ha bidratt til det som i dag framstår som en avviksdefinering av en tredjedel av hvert ungdomskull.

Opphavet og utviklingen over tid

For å forstå hvordan frafall i videregående opplæring i løpet av 2000-tallet har fått status som ett av våre hovedproblem når det gjelder ungdom, er det nødvendig å gå tilbake i tid, og da først og fremst til Reform 94. Reform 94 er mest kjent og kritisert for å ha innført mer teori på yrkesfagene (Hegna, Dæhlen, Smette & Wollscheid 2012:24). Det at reformen også standardiserte og restrukturerte videregående opplæring etter aldersbaserte skillelinjer, har fått langt mindre oppmerksomhet. Det var imidlertid denne standardiseringen som ga helt nye muligheter til å måle ‘frafall’. Yrkesfagene ble med Reform 94 sterkere innlemmet i det statlige utdanningssystemet. Der det tidligere eksisterte et stort mangfold av ulike utdanningsløp og opplæringspraksiser, ble disse nå underlagt samme grunnforløp med to år i skole etterfulgt av to år i lære (Michelsen, Olsen & Høst 2014). Frafall ble definert som andelen som ikke hadde fullført innen fem år etter de hadde startet på videregående. Dette har vært hoveddefinisjonen siden Reform 94, og brukes i dag blant annet av Statistisk sentralbyrå. EU anerkjenner dette som Norges egen ‘offisielle’ definisjon (European Commission 2014:27).

I forbindelse med Reform 94 ble det satt som et mål at 90 prosent av elevene skulle ha fullført videregående opplæring innen disse fem år etter at de begynte. Når gjennomstrømmingsstatistikk for det første Reform 94-kullet forelå fem år etter reformen, i 1999, skulle det imidlertid vise seg at kun om lag 70 prosent hadde innfridd forventningen om fullføring innen fem år (Støren & Skjærsli 1999). Andelen som fullfører og består innen fem år har siden ligget stabilt på ca. 70 prosent (mellom 68 og 72 prosent). De omlag 30 prosentene som regnes som frafall er en svært heterogen gruppe; en samlebetegnelse på de som har sluttet, de som har fullført men strøket i noen fag, og de som fortsatt er i videregående opplæring.

Sett i forhold til tilstanden før Reform 94, representerte 70 prosent fullføring innen fem år en formidabel forbedring til et historisk høyt gjennomstrømmingsnivå (Hernes 2010:6). Dette høye nivået har imidlertid aldri blitt feiret. Tvert imot, mens gjennomstrømmingstallene har vært stabile ut over 2000-tallet, har bekymringen om dem tiltatt kraftig over tid. Et søk i Mediesøketjenesten Atekst Retriever viser hvordan pressedekningen har blitt mangedoblet. Ordene «frafall» og «videregående» ble nevnt i 5 saker i 1995, 12 saker i år 2000, 62 saker i 2005, 1282 saker i 2010 og 1200 saker i 2016.

En tilsvarende tendens kan observeres på Stortinget. Der ble frasen «frafall i videregående» nevnt under 2 plenumsmøter på 90-tallet, 44 plenumsmøter på 2000-tallet, og 90 plenumsmøter så langt på 2010-tallet (per 09.06.2016) (Stortinget 2016).

Frafall, yrkesfag og alder

I den norske debatten om frafall i videregående har yrkesfagene fått særlig stor oppmerksomhet. Men heller ikke om en ser på yrkesfag isolert, ser det ut til at den økte bekymringen er fundert på økende frafallstall. Også her er bildet stabilitet, og i den grad det er snakk om endring, er det i form av tilløp til forbedring over tid.

Den særlig store oppmerksomheten som er blitt rettet mot yrkesfag, har imidlertid sin bakgrunn i at det her hele tiden har vært færre som fullfører innen fem år. Blant de som begynner på yrkesfag er det kun noe over halvparten som har fullført fem år senere. En viktig bakgrunn for å forstå dette, er at yrkesfagene gjennom det som kalles 2+2-ordningen har et kritisk punkt halvveis i utdanningsløpene som ikke de studieforberedende programmene har. De yrkesfaglige utdanningsløpene har en «innebygd strukturell hindring» etter andre året (Markussen 2016:39). Elevene er da avhengig av å få lærekontrakt, og det er det bare omlag to av tre som får (Utdanningsdirektoratet 2015:17). Andelen som får læreplass har ligget stabilt siden Reform 94. De to viktigste individuelle faktorene som avgjør om man får læreplass, karakterer og fravær, varierer begge sterkt etter foreldres utdanningsnivå. I de mannsdominerte yrkesfagene, hvor frafallet er aller høyest, har dårlig tilgang på læreplasser vært et særlig stort problem (Vogt 2008). I de kvinnedominerte fagene har det i økende grad vært mangel på søkere snarere enn mangel på læreplasser som har vært problemet (Høst, Skålholt, Reiling & Gjerustad 2014:77).

Det at yrkesfagene gjennomgående har hatt høyere frafallstall, henger også nær sammen med spørsmål knyttet til tid og alder. Som vi så ovenfor, tar den norske definisjonen av frafall utgangspunkt i fullføring fem år etter at videregående blir påbegynt, og ikke i en fastsatt aldersgrense. Men ettersom 98 prosent begynner på videregående det året de fyller 16 år (SSB 2015:12), erklæres frafall i praksis det året de fyller 21 år. For det store flertall (98 %) av ungdom tjener med andre ord den norske definisjonen til å sette en aldersgrense ved 21 år, gjennom at de som ikke har fullført innen denne alder betraktes som frafall.

Den nære sammenhengen mellom den norske frafallsdefinisjonen og alder slår ulikt ut for studieforberedende og yrkesfaglige studieprogrammer. Historisk sett har norsk fag- og yrkesopplæring vært kjennetegnet av stor aldersspredning både blant lærlinger og blant de som har tatt fagprøven (Høst 2009:129). Denne store aldersspredningen har blitt opprettholdt helt fram til i dag, til tross for tiltak for å stimulere til mer ‘normerte’ løp. Gjennomsnittsalderen for fullføring av yrkesfaglig utdanning i Norge er hele 28 år (OECD 2014a:67). Til sammenlikning er gjennomsnittsalderen for fullføring av studieforberedende videregående 21 år. Flertallet av de som avlegger fag- og svenneprøver hvert år er over 21 år (SSB 2016). Med andre ord skjer de fleste fullføringer på yrkesfag utenfor det det aldersspenn hvor fullføring blir forventet i henhold til den offisielle definisjonen av frafall.

Selve definisjonen av frafall har altså helt fra den først ble introdusert på 90-tallet, stått i et motsetningsforhold til yrkesfagenes mindre aldersstandardiserte kvalifikasjonspraksiser. Flertallet av vellykkede yrkesfaglige utdanningsløp blir oversett i frafallsstatistikken, ganske enkelt fordi disse fullføringene ikke skjer i det tempo og i den livsløpssekvens som blir ansett som ønskelig fra myndighetenes side. Bedriftene på sin side, foretrekker ofte eldre lærlinger (Høst 2009:132).

For ungdom som har tatt studieforberedende videregående (som før ble kalt gymnas og avsluttet med eksamen artium), har et lineært og sekvensielt utdanningsmønster lenge vært normen. Her representerte ikke den aldersstandardiseringen som Reform 94 innebar, noe radikalt skifte. Det er her idealet om umiddelbar oppstart og rask gjennomføring av videregående opplæring har sitt opphav. Historisk sett var det nærmest utelukkende menn som fulgte slike studieforberedende utdanningsløp. De siste tiårene har unge kvinner vært i flertall, men barn av foreldre med høyere utdanning er fremdeles overrepresentert. Med andre ord kan det se ut til at yrkesfagene gjennom den norske definisjonen av frafall blir bedømt ut fra ‘artianernes’ norm; normen om at utdanning skal foregå i en ordnet sekvens, i direkte etterfølgelse av ungdomsskolen, uten annet enn minimale avbrudd og forsinkelser. Ved at femårsdefinisjonen blir tatt for gitt, blir middelklassens gamle aldersnormer nå gjort gjeldende for alle. Resultatet er at så mye som en tredjedel av alle ungdommer blir definert som avvikere, inkludert mange av de som følger det som i yrkesfagene fortsatt er helt ordinære utdanningsløp.

Sammenliknet med andre land

Om en hever blikket og tar et internasjonalt perspektiv på definisjoner og diskusjon om frafall i videregående opplæring, melder det seg flere paradokser med hensyn til situasjonen i Norge. Som i Norge har spørsmål knyttet til gjennomstrømming i videregående siden tidlig 90-tallet steget gradvis høyere på agendaen til transnasjonale organisasjoner som OECD og EU. Et tilsvarende mål om 90 prosent fullføring av videregående ble innført i USA gjennom No Child Left Behind-loven i 2001 og i EU gjennom Lisboa-strategien i 2000. I Europa 2020-strategien, som ble formulert i 2010, er reduksjon av ‘dropout’ eller ’early school leaving’ et hovedmål (De Witte, Cabus, Thyssen, Groot & van den Brink 2013).¹ Men selv om diskusjonene om frafall kan ha store likhetstrekk på tvers av land, foregår de ut fra til dels svært ulike definisjoner. På tross av at OECD og EU i flere tiår har stimulert til en ensretting på dette området (ved å oppfordre til forbedring i henhold til felles definisjoner), har store nasjonale variasjoner blitt opprettholdt. De enkelte EU-land holder seg fremdeles med sine nasjonale definisjoner av frafall (European Commission 2014:8).

Ved internasjonal sammenlikning framstår den norske definisjonen av frafall i videregående som streng. Andre land er mer tålmodig med sine unge før de erklærer frafall. Danmark har for eksempel det lengste tidsperspektivet, med sitt offisielle siktemål at 95 prosent av hvert fødselskull skal ha fullført videregående (ungdomsuddannelse) innen hele 25 år etter fullføring av ungdomsskolen (MBUL 2015). Nederlands offisielle definisjon måler ‘dropout’ ved 23 års alder (De Witte & Cabus 2013:162). EU har på 2000-tallet brukt begrepene ‘dropout’ og ‘early school leaving’ synonymt (se EU 2010; European Council 2000).

De siste årene har i tillegg det omstendelige begrepet ‘early leavers from education and training’, som måles ut fra de samme kriterier som de tidligere benevnelsene, kommet i bruk. EUs offisielle definisjon av frafall er å finne i Eurostat Glossary (2016b). Der blir det forklart at «an early leaver from education and training, previously named early school leaver, generally refers to a person aged 18 to 24 who has finished no more than a lower secondary education and is not involved in further education or training; their number can be expressed as a percentage of the total population aged 18 to 24». EU definerer altså alle i aldersspennet 18–24 år som ikke har fullført mer enn ungdomsskolen som frafall, med mindre de fortsatt befinner seg under utdanning. Som ved den norske definisjonen er det implisitte idealet også her at videregående utdanning skal fullføres før oppstart av annen fulltidsaktivitet. En vesentlig forskjell på den norske definisjonen og EUs definisjon er imidlertid at den norske medregner unge som fortsatt går i videregående utdanning i frafallskategorien, mens disse ikke regnes som ‘early leavers’ gjennom EU-definisjonen.

Om en betrakter gjennomstrømmingsstatistikk fra Norge ut fra EU-definisjonen, dannes et annet bilde enn det som her vanligvis diskuteres. Der den norske definisjonen viser stabilitet, gir måling i henhold til EU-definisjonen mer gledelige resultater for Norge sin del. Mens andelen ‘early leavers from education and training’ av hvert årskull i Norge var 17,8 prosent i 2010, var tallet nede i 10,6 prosent i 2015. Det vil si at Norge har gjennomgått en betydelig forbedring de siste fem årene og nå befinner seg like under EU-gjennomsnittet på 10,9 (Eurostat 2016a). Også OECD sine kryssnasjonale sammenlikninger er egnet til å nyansere bildet av norsk frafall som særlig høyt. Ser man på andelen i aldersgruppen 25–34 som har fullført videregående, ligger Norge på OECD-gjennomsnittet med 82 prosent (OECD 2014a:43).

Ved henvisning til slike internasjonale sammenlikninger er det imidlertid viktig å påpeke at det er store variasjoner i hva videregående utdanning faktisk innebærer på tvers av landegrenser, med hensyn til både varighet, innhold og vanskelighetsgrad. Ved kryssnasjonal sammenlikning er det en rekke ulike forhold en bør være oppmerksom på. For eksempel varierer alderen man normalt starter videregående utdanning mellom 14 og 16 år i Europa, og varigheten varierer mellom 5 år (Italia) og 1 år (Spania) (World Bank 2005:220). Sammenlikning av frafallstall er særlig problematisk mellom land som har såkalte dualsystemer for yrkesfaglig videregående (hvor skole og læretid blir kombinert) og land som har rent skolebaserte systemer for videregående opplæring. I Sverige, hvor yrkesfaglig utdanning er skolebasert med kun kortere bedriftsutplasseringer, er for eksempel den gjennomsnittlige alderen for fullføring av yrkesfaglig videregående 19 år. I Norge og Danmark derimot, hvor yrkesfaglig utdanning normalt innebærer lærlingforhold av mellom to og fire års varighet, er den gjennomsnittlige alderen for fullføring 28 år (OECD 2014a:67). Et vesentlig poeng er at Norge har ambisiøse mål for hva ungdommer skal få med seg i løpet av videregående – blant annet et mål om å utdanne ‘fagarbeidere i verdensklasse’ (Isaksen 2015). Kort sagt gir sammenlikning av frafall i for eksempel Norge og Kroatia, som har Europas laveste frafallsrate på 3 prosent (Eurostat 2016a), begrenset mening om en ikke også sammenlikner andre trekk ved de aktuelle landenes utdanningssystem og arbeidsmarked. Ordninger som gjør det mulig for flere å fullføre videregående, er ikke nødvendigvis bedre enn ordninger som resulterer i en høyere andel frafall.

Det kan i tillegg være mindre grunn til å bekymre seg over frafall i Norge enn i andre land. OECD påpeker at «in Norway, people with no upper secondary education are more proficient in literacy skills than in any other country» (OECD 2014b:1). Det vil altså si at de som i Norge ikke har fullført videregående, har bedre lese- og skriveferdigheter enn tilsvarende gruppe i noe annet land. OECD påpeker også at utdanning generelt skjer senere i livsløpet i Norge enn i andre land: «The level of participation in formal and non-formal education among 25–64 year-olds is among the highest across OECD countries» (OECD 2014b:2). Alderen for oppstart av universitetsutdanning er også uvanlig høy i Norge. I 2012 var en fjerdedel av alle som startet på høyere utdanning, over 25 år (OECD 2014b). Den tyske livsløpsforskeren Andreas Walther er blant flere som har latt seg imponere over hvor bra det går med ‘school leavers’ i nordiske velferdsstater sammenliknet med andre land, blant annet takket være et rikt utbud av såkalte ‘second chance’-ordninger (Walther 2015:133).

Samlet sett viser altså internasjonale sammenligninger av frafallsstatistikk et paradoks for Norge sin del. Sammenligningene viser at samtidig som vi er raskere ute med å erklære frafall enn andre land (i praksis ved 21 år), har vi en uvanlig høy gjennomføringsalder for fullføring av yrkesfaglig utdanning (28 år) og generelt blant verdens høyeste deltakelse i voksenutdanning. Vi erklærer frafall i ung alder, mens en større andel av gjennomføringene, særlig på yrkesfag, skjer etter at frafall er blitt erklært.

Den bredere samfunnsmessige bakgrunn for bekymring om frafall

For å forstå bakgrunnen for den økte bekymring over stabile frafallstall på 2000-tallet, er det nødvendig å undersøke sammenhenger med mer overgripende endringer i velferdsstat, utdanningssystem og arbeidsmarked. Det er nyttig å undersøke de aktuelle forståelsesrammer i lys av historisk kontekst av både gammel og ny dato.

Bekymring om frafall er kanskje først og fremst et tilfelle av et sosialt fenomen av gammel dato. Når samfunn har opplevd å stå overfor store utfordringer, har skolen ofte blitt oppfattet som årsaken til problemene, løsningen på problemet, eller begge deler. Mangler ved utdanningssystemet har ofte fått skylden for mer generelle samfunnsproblemer. Dette fenomenet har fått betegnelsen ‘utdanningspanikk’ og ble først observert på 1800-tallet (Furedi 2014:136).

Et klassisk eksempel er da russernes vellykkede oppskytning av romfergen Sputnik i 1957 skapte debatt om en ’crisis in education’ i USA og massiv satsing på ekspansjon av høyere utdanning i de påfølgende år (Berg 1971:26). Utdanningsforskeren Basil Bernstein (1970) var tidlig ute med å advare mot slike fortolkningsrammer i artikkelen ‘Education cannot compensate for society’. En tilsvarende advarsel av nyere dato er å finne hos Robert Putnam (2015:183), som i sin bok Our Kids, om sosial ulikhet i USA, advarer mot ‘the all too common mistake of blaming schools’.

Bekymring om frafall kan også betraktes som et tilfelle av et annet gammelt sosialt fenomen som har sitt opphav på 1800-tallet: bekymring om arbeiderklasseungdom, og da særlig arbeiderklassegutter. Irregulariteter i arbeiderklassegutters overganger fra utdanning til arbeid har siden industrialiseringen og urbaniseringen på 1800-tallet på ulike måter blitt betraktet som trusler mot samfunnets stabilitet og bærekraft (Maguire & Ball 2011). I ulike perioder av etterkrigstiden har en sett flere variasjoner av dette fenomenet i ulike nasjonale kontekster. Når ungdomsarbeidsledigheten steg i mange land fra 70-tallet og framover, utviklet arbeiderklassegutters overganger fra skole til arbeid seg til å bli et kjernetema i ungdomsforskningen, som for eksempel i Willis’ Learning to Labor (Willis 1977). Men der bekymring for unge menn fra arbeiderklassen tidligere tok form av ‘moralsk panikk’ (Cohen 1972), knyttet til opprørske, bøllete, småkriminelle unge menn (mods, hippier, pøbler, punkere og hooligans), virker det i dag som om passivitet heller enn utfordrende aktivitet er den største frykten. Siden 90-tallet har gutters underprestasjoner i utdanningssystemet gitt dem tilnavn som ‘modernitetens tapere’, og tidlig på 2000-tallet ble frafall i videregående betraktet som forårsaket av foreldete forestillinger om maskulinitet (se Vogt 2008).

Bekymring om frafall i videregående kan altså betraktes som en ny variant av århundregamle samfunnsfenomener. Men dette forklarer ikke hvorfor stabile frafallstall har vært gjenstand for økt bekymring på 2000-tallet. For å forstå dette, må mer periodespesifikk samfunnsmessig kontekst undersøkes.

I historisk perspektiv ser det ut til at bekymring over frafall i videregående er et forutsigbart resultat av at et land når et visst nivå i ekspansjonen av sitt utdanningssystem. I USA, hvor allmenn videregående skole (high school) ble utbygget allerede før andre verdenskrig (Goldin 1998), begynte diskusjonene om ‘dropout’ tilsvarende tidlig – helt tilbake på 1950- og 60-tallet (Dorn 1993). I løpet av det halve århundret som har gått siden den gang, har andre land fulgt etter USA i sin ekspansjon av utdanningssystemet (Collins 2000; Schofer & Meyer 2005), og likeså med bekymring om frafall i videregående. Også for Norges del er det tydelig hvordan frafall i videregående ble skapt i det øyeblikk strømlinjeformede, ‘normerte’ løp ble forventet av alle ungdommer. Her var det på 90-tallet, ved Reform 94, at ekspansjonen av utdanningssystemet nådde det punkt hvor det ble ansett som rimelig å forvente at den store majoritet av ungdommer skulle fullføre en videregående utdanning.

Et annet relevant trekk ved den historiske kontekst de siste tiår, gjelder det økte fokus på tidlig inngripen. I politisk tenkning om den sosiale investeringsstaten (Morel, Palier & Palme 2012), ansees det at stater får større avkastning på offentlige tiltak jo tidligere i livsløpet de settes inn. Tidlig inngripen (‘early intervention’) ansees dermed for å være særlig viktig (Kvist 2015). Økt fokus på tidlig inngripen kan ha bidratt til at frafall har steget på den politiske agendaen på 2000-tallet. Det kan ha bidratt til at regulering av unges overganger fra utdanning til arbeid – økt sosial kontroll over livsløpet – i større grad enn før har blitt oppfattet som en økonomisk nødvendighet, med effektivisering, høyere produktivitet og samfunnsøkonomisk lønnsomhet som siktemål. Mer generelt kan sosial investerings-tankegang være noe av bakgrunnen for den ekspansjonslogikk og hastverkstenkning som ser ut til å ligge bak den økende bekymring om frafall i videregående. Som Reegård og Rogstad (2016:201) påpeker: «Den politiske interessen for frafall tar utgangspunkt i en samfunnsøkonomisk logikk».

Det at frafall rammer sosialt skjevt og har store sosialpolitiske implikasjoner, er også vesentlig for å forstå den økte bekymring om stabile frafallstall. Bekymring om frafall henger sammen med en mer generell uro for situasjonen til vanskeligstilte unge, unge med lese- og skrivevansker, unge med psykiske problemer, unge med funksjonsnedsettelser, og unge med minoritetsbakgunn. Diskusjon om frafall i videregående føyer seg også inn i bredere diskusjoner i samme historiske periode om hvordan kjønn, minoritetsbakgrunn og sosial klasse slår ut i utdanningssystemet.

De siste årenes debatt om frafall har også hentet næring fra påstander om manglende etterspørsel etter ufaglærte på arbeidsmarkedet. Forskningen på området viser imidlertid at etterspørselen etter ufaglærte arbeidere generelt, og ufaglært ungdom spesielt, ikke har forsvunnet (Bratsberg, Hægeland & Raaum 2011; Høst & Michelsen 2010).² Etterspørselen etter ufaglærte er faktisk stor også i de bransjene hvor fagopplæringen historisk sett har sterkest tradisjoner. Den store majoriteten av unge i kategorien frafall kommer seg i arbeid etter kort tid, og mange av dem fullfører videregående senere i livet (Høst & Skålholt 2013).

Andre viktige spørsmål med hensyn til periodespesifikk historisk kontekst er følgende: Har den strenge norske definisjonen på frafall vært gjenstand for demokratisk debatt? Har vi blitt enig om å omtale en tredjedel av vår ungdom på denne problemfokuserte måten? Svaret er i hovedsak nei. Betydningen av selve frafallsbegrepet ser ut til å ha blitt administrativt fastsatt en gang på 90-tallet. Skarpenes og Nilsen (2014:433) argumenterer for at konstruksjonen av frafallskategorien i seg selv var inspirert av ‘indikatorbehovet til OECD’. Michelsen, Olsen og Høst (2014) ser fokuset på frafall som uttrykk for inntoget av målstyring i offentlig sektor på 90-tallet. Forarbeidene til Reform 94 tilsier også at 90-prosentmålet var direkte inspirert av OECD (NOU 1991). OECD har siden 1991 produsert den årlige publikasjonen Education at a Glance, som gjennom kryssnasjonal sammenlikning ut fra like kriterier har hatt som intensjon å stimulere til bedre styring og ‘accountability’ i de enkelte lands utdanningspolitikk (Normand 2010).

I spørsmål knyttet til frafall er det er med andre ord eksperter, dels i transnasjonale organisasjoner, dels i Norge, som har utvist det som i durkheimiansk tradisjon ofte kalles «klassifikasjonsmakt» (Neumann 2011). Forståelsen av frafall er dermed uttrykk for et periodespesifikt trekk ved utviklingen av vestlige demokratier over de siste tiårene; økt påvirkning fra transnasjonale organisasjoner og økt innflytelse fra ekspertmakt (Olsen 2013; Østerud 2003). Men selv om definisjonen av frafall kan se ut til å være fastsatt av en byråkratisk elite, er det mye som tyder på at bekymring på dens grunnlag har blitt bredt opptatt i befolkningen. ‘Kampen mot frafall’ har samlet landet. Dette ligger under når Venstre-representant Iselin Nybø på Dagsnytt atten sier at «vi må være villige til å prøve alt for å unngå at folk faller fra i videregående» (NRK 2014). Når målstyringsindikatorer blir allemannseie, kan det byråkratiske blikk på menneskelig liv bli tatt for gitt.

Forskningens rolle

Det er også verdt å reflektere over forskningens rolle i den økte bekymring over stabile frafallstall. I Norge har forskning på frafall i videregående sitt opphav i de ulike evalueringsstudiene av Reform 94. Her sto case-studier av de første reform-kullenes erfaringer sentralt, og fokus var på forbedringspotensialet i de aktuelle institusjonelle ordninger som ble studert (se bidragene i Kvalsund, Deichman-Sørensen & Aamodt 1999). For eksempel ble det tidlig etter Reform 94 påvist at mange elever på yrkesfag opplevde de to årene med skolebasert opplæring som ‘teoretisk’ og lite arbeidsrelevant (Olsen & Seljestad 1999). Selv om denne kontekstualistiske (Mjøset 2009) forskningstradisjonen i noen grad har blitt opprettholdt (se for eksempel bidragene i Høst 2015), har det skjedd merkbare endringer i forskningen på frafall ut over 2000-tallet. Det overordnede bildet ser ut til å være at historiske, institusjonelle og strukturelle forhold har fått gradvis mindre oppmerksomhet, mens sammenhengen mellom frafall og individuelle utfall senere i livet har fått større oppmerksomhet. En internasjonal trend i retning av økt fokus på risiko er observerbar i norsk frafallsforskning.

De siste tiårene har forskning som har gjort bruk av sannsynlighetsberegninger, i økende grad blitt brukt til å identifisere unge mennesker som er i ‘risiko’. Det politiske fokuset på tidlig intervensjon har bidratt til stor etterspørsel etter slik forskning. Mye forskning av denne typen har vist at frafall i videregående øker sannsynligheten for en rekke uheldige utfall senere i livet. Europakommisjonen viser til ‘early leavers from education and training’ som en gruppe i særlig stor risiko (European Commission 2014:12). En har også kalkulert hva hvert enkeltindivid som ikke fullfører videregående (innen de tilmålte år av livet) ‘koster’ samfunnet (Brunello & De Paola 2013; Falch, Johannesen & Strøm 2009). Flere forskere har vært kritiske til dette økte fokus på individuell risiko i forskning på ungdom. Kelly (2003) mener for eksempel at konstruksjonen av ‘unge i risiko’, gjennom en ‘probabilistisk’ vitenskapelig diskurs, er egnet til å avle en institusjonalisert mistillit til unge mennesker, en mistillit som blir erfart på forskjellige måter av forskjellig grupper av ungdommer. Han mener økt innslag av sannsynlighetsberegning i ungdomsforskningen kan skape et inntrykk av at ‘particular populations of young people pose a certain dangerousness – to themselves and others’ (Kelly 2003:175). Andre forskere har, basert på empiriske undersøkelser, argumentert for at fokus på ‘unge i risiko’ kan bidra til å forsterke marginaliseringsprosesser (Follesø 2015; Foster & Spencer 2011; Riele 2006).

I Norge har dreiningen i retning sannsynlighetsstudier i forskning på ungdom blitt preget av tilgjengeligheten av data fra offentlige registre. Von Simson (2014) bruker for eksempel slike til å undersøke sammenhenger mellom lokale arbeidsmarkedsforhold og sannsynligheten for frafall. Registerdata har ikke minst muliggjort studier av sammenhengen mellom frafall og senere mottak av uføretrygd (Bäckman, Jakobsen, Lorentzen, Österbacka & Dahl 2015; Falch et al. 2009; Salvanes, Møen, Hægeland, Raaum & Bjorvatn 2008).³ Forskningsfunn om at frafall øker sannsynlighet for senere mottak av trygd har skapt et inntrykk av at en stor andel av de i frafallskategorien ‘ender på uføretrygd’. I realiteten dreier seg om et lite mindretall. Forskning på det første Reform 94-kullet har dokumentert at bare omlag 4 prosent i frafallskategorien mottok uføretrygd (enten gradert og full) ved 29 års alder (Falch et al. 2009:33). Et spørsmål som sjelden adresseres i utfallsforskningen er hvilken rolle manglende fullføring innen fem år rent faktisk har spilt i de livsløpsprosesser som leder fram til mottak av uføretrygd. Som Terum og Hatland (2014:17) påpeker, er det norske systemet for tildeling av uføretrygd preget av en høy grad av medikalisering. Ingen blir erklært ufør fordi de ikke har fullført videregående, og det at noen ikke fullfører videregående, kan være av mindre betydning for deres utfordringer senere i livet.

I ethvert tilfelle ser det ut til at det i Norge, gjennom sannsynlighetsstudier basert på registerdata, har blitt knyttet forbindelser mellom utdanningsspørsmål og trygdespørsmål. Utfordringer med gjennomstrømming i videregående har gjennom utfallsforskningen blitt koblet sammen med mer overgripende spørsmål om velferdsstatens langsiktige bærekraft. Dette kan ha sammenheng med at bekymring om frafall i videregående har utviklet seg i samme tidsrom som myter om at store økninger i bruk av uføretrygd er i ferd med å overbelaste velferdsstaten (se Terum & Hatland 2014). Denne samtidigheten kan være relevant for å forstå den økte bekymringen over stabile frafallstall. Fortellingen om frafall har i Norge blitt sammenvevd med myter om store økninger i bruk av uføretrygd.

Avslutning

Det er all mulig grunn til å ta på det største alvor de høyst reelle problemer som knytter seg til frafall i videregående i Norge. Effektive tiltak mot å bedre gjennomstrømmingen vil åpenbart kunne ha positive følger. Den helt særegne måten frafall har blitt definert og diskutert på i Norge reiser likevel noen viktige spørsmål.

Når ungdommer hver dag arbeider med å finne sin vei i livet, skapes et mangfold. Noen trenger mer tid enn andre, noen er mer usikre, og noen lykkes av forskjellige grunner ikke på første eller andre forsøk, men kanskje på tredje. For noen kan det ta tid før de får læreplass, og noen kan trenge tid til å gjøre seg andre erfaringer, få skolehverdagen litt på avstand, kanskje prøve seg som ufaglært eller til og med arbeidsledig, og på denne måten opparbeide seg motivasjon til å utdanne seg mer. Ungdom stilles i dag overfor forventninger om normerte utdanningsløp. Det forventes at de på et tidlig tidspunkt skal kunne forutsi og planlegge sin videre overgang til voksenlivet. En skal helst vite på forhånd hvor en skal ende. Den stadig økende bekymring over stabile frafallstall kan tolkes som et uttrykk for at Norge har blitt mer intolerant overfor det mangfoldet av utdanningsveier og kvalifikasjonspraksiser som fremdeles eksisterer. Fokuset på frafall, ut fra en definisjon som er rigget i deres disfavør, kan ha bidratt til å markedsføre yrkesfagene som mer høyrisiko enn de egentlig er, med dertil negative konsekvenser for rekruttering. Som flere har advart om i Danmark (Juul 2012; Louw & Katznelson 2015), kan ensidig fokus på frafall føre til at yrkesfagene blir uriktig assosiert med sosiale problemer.

Ønsker om at alle samfunnsmedlemmer helst skal utsettes for det samme til samme tid er ingen nyhet i demokratiets historie. Alexis de Tocqueville observerte tendensen allerede i 1830-tallets Amerika: «There is a tendency to make them all advance at the same rate and submit to the same trials» (sitert i Nisbet 1966:283). Tocqueville tolket denne trangen til at alle skal gjøre det samme samtidig som et definerende trekk ved demokratiske samfunn. Den demokratiske bakgrunnen for bekymring om frafall er imidlertid diskutabel. Definisjoner av frafall har vært gjenstand for lite offentlig debatt. De ser ut til å ha sitt opphav i lukkede fora snarere enn i demokratisk deliberasjon. De første internasjonale sammenlikninger av frafall vokste ut av ekspertnettverk sammenkalt av OECD og EU (Normand 2010), og transnasjonale organisasjoner leder fremdeles an i anstrengelsene for å rasjonalisere unges overganger fra utdanning til arbeid.

De siste femten årenes tiltakende bekymring om det som i hovedsak har vært stabile frafallstall har konstituert store andeler av hvert ungdomskull, og da særlig ungdom på yrkesfag, som problematiske. Kristin Skogen Lund oppsummerte denne typen bekymring presist da hun på NHOs årskonferanse i 2014 uttalte at «elever som ikke fullfører videregående, er en av våre største samfunnsutfordringer» (Lund 2014). Det er interessant å merke seg at det her er elevene som utgjør bekymringens kjerne. Det er altså de individer som til sammen utgjør en tredjedel av hvert ungdomskull som her betraktes som ‘samfunnsutfordringer’. En tredjedel av unge mennesker plasseres dermed som avvikere og trusler mot velferdsstatens bærekraft. Når denne historisk spesifikke forståelsesrammen – denne nye måten å forstå unge menneskers liv – får stadig sterkere fotfeste, er det verdt å reflektere over samfunnsforskningens bidrag.

Bekymring om frafall er langt fra et særnorsk fenomen. I Norge bekymrer vi oss imidlertid over frafall ut fra en særlig streng definisjon. Faren ved en inklusiv frafallskategori er at en risikerer å formidle til svært mange ungdommer at det er noe galt med dem, at de gjør oss bekymret. At slike som deg, det vil gamle Norge ikke ha. Aldri før har så store andeler av hvert ungdomskull i Norge gjennomført videregående på så kort tid som de gjør i dag, og når det gjelder voksenutdanning, er Norge i verdenseliten. Det kunne kanskje være hensiktsmessig med noe mer toleranse – å gjenutvide normalitetsbegrepet – med hensyn til når i livet videregående utdanning nødvendigvis skal foregå. Økende bekymring over stabile frafallstall er et uttrykk for at vi som samfunn, uten nødvendigvis å ønske det, blir stadig mer utålmodig med våre unge.