Hvem skal forhandle lønn med lærerne? Kommunale lærere på statens lønnsregulativ 1948–2004

Lærerne i Norge er en yrkesgruppe som opp gjennom historien har hatt sine lønns- og ansettelsesvilkår regulert på særegne måter. Ansettelsen har vært regulert i egne skolelover, og lærerne har hatt både kommuner, fylkeskommuner og staten som arbeidsgiver. Fra 1948 til 2004 ble lærernes lønn fastsatt gjennom forhandlinger med staten, selv om mange lærere hadde en annen arbeidsgiver. I 2003 vedtok regjeringen, mot lærerorganisasjonenes ønske, å overføre forhandlingsansvaret for lærerne til kommuner og fylkeskommuner. Siden 2004 har lærerne, som andre yrkesgrupper i kommunene, forhandlet lønn med sin arbeidsgiver og arbeidsgiverorganisasjonen KS.

Det er et grunnleggende prinsipp i organiseringen i arbeidslivet at fagforeninger forhandler med arbeidsgiver eller med en arbeidsgiverforening der arbeidsgiver er organisert. Dette prinsippet har blitt fulgt også i offentlig sektor, skjønt et forhandlings- og avtalesystem ble etablert noe senere i staten enn i privat sektor. Hvorfor ble det gjort et unntak for lærerne? Denne artikkelen forsøker å svare på hvorfor staten i en periode fra 1948 til 2004 hadde forhandlingsansvaret for lærerne og hvorfor forhandlingsansvaret igjen ble overført fra staten til kommunene.

Lærerne inn på statens lønnsregulativ

I arbeidsprogrammet fra 1945 blinket Arbeiderpartiet ut skolen som en hjørnestein i arbeidet med å gjenreise det norske samfunnet. Gjennom skolen skulle den «oppvoksende slekt sikres full utvikling av evner og anlegg og oppdras til dugelige og ansvarsbevisste medlemmer av vårt demokratiske samfunn». Arbeidsprogrammet slo fast at alle skulle ha lik rett til opplæring og utdanning «uansett økonomisk stilling, og uansett hvor en bor i landet». Det var tid for å samle trådene i et oppsplittet og fragmentert skolesystem.

Før 1948 var lønnssystemene for folkeskolelærere forskjellige i byene og på landet. Egne lover for folkeskolen på landet og for folkeskolen i byen regulerte lærernes rettsstilling. De slo fast at kommunestyret skulle fastsette lønnen og at skolestyret skulle være den myndigheten som ansatte folkeskolelærerne. Folkeskolelærerne, både på landet og i byene, var ansatt av kommunene og rettslig sett kommunale tjenestemenn. Lønnssystemet var regulert i skolelovene som fastsatte at kommunene skulle sette opp en lønnsvedtekt for de ulike gruppene lærere, og at Stortinget skulle fastsette en minstelønn. Som del av lærernes lønn ble det betalt et statsbidrag, fastsatt av Stortinget.

Lærerne i den høyere skolen, realskolen og gymnaset, var enten embetsmenn eller statstjenestemenn ansatt av departementet. Deres ansettelse ble regulert i Lov om høiere almenskoler av 1935. Dette gjaldt lærerne både i statlige skoler og i kommunale høyere skoler. Lærerne i de kommunale skolene kunne likevel motta kommunale lønnstillegg.

Flere arbeidstakerorganisasjoner organiserte lærere. Blant folkeskolens lærere var Norges Lærerlag og Norges Lærerinneforbund de to største organisasjonene. Det fantes flere mindre forbund, og i perioder hadde lærerne og lærerinnene i Oslo sine egne organisasjoner. Lærerne i den høyere skolen var vanligvis organisert i Norsk Lektorlag som sto tilsluttet Embetsmennenes Landsforbund.

Det fantes ingen felles tariffavtale for kommunene. De kommunale tariffavtalene var lokale, og lønn og arbeidstid kunne variere fra kommune til kommune. Norges Lærerlag hadde forsøkt å utnytte denne splittelsen på arbeidsgiversiden og skape konkurranse som kunne gi økt lærerlønn. De store forskjellene i lønn som oppsto mellom by og land og mellom store og små kommuner på landet, førte til en ikke ubetydelig interessemotsetning mellom ulike lærergrupper. Særlig blant folkeskolelærerne på landet var det mange som ønsket å bli regnet som statstjenestemenn. Men sterke krefter i Norges Lærerlag gikk imot dette, som ville svekke eller fjerne muligheten for kommunene å konkurrere om lærere ved hjelp av lønn. «Hadde lærerne vært rendyrkede statstjenestemenn», hevdet Kaare Norum i 1946, lederen i Norges Lærerlag, ville de aldri lønnsmessig «stått hvor de står idag».

I 1945 gikk Arbeiderpartiet inn for å samle trådene også i lønnspolitikken. Behovet for en utbygging og modernisering av lønns- og inntektsstatistikken ble understreket i partiets arbeidsprogram, som også foreslo opprettet et eget «lønnsøkonomisk institutt» i tilknytning til Statistisk sentralbyrå. I kommunene fantes det ingen sentral arbeidsgiverorganisasjon. Kommuneforbundet, som sto tilsluttet LO, hadde både i 1938 og 1946 bedt kommunene om å danne en arbeidsgiverorganisasjon som kunne slutte nasjonale tariffavtaler. Norges byforbund og Norges herredsforbund dannet etter krigen egne lønnsutvalg som kunne forhandle, men lovgivningen om kommunalt selvstyre gjorde det ikke mulig å få overført beslutningsmyndigheten fra kommunene før det kom en lovendring i 1988. Alle avtaler som ble forhandlet sentralt måtte godkjennes i den enkelte kommune. Dette kunne føre til forskjeller. Det fantes dermed ikke institusjoner å bygge et nasjonalt lønnssystem på i kommunene og fylkeskommunene rett etter krigen.

Heller ikke i staten var det noe enhetlig system. Statlige etater hadde hver for seg ordnet med lønnsregulativer før krigen. Ingen hadde oversikt over hva staten utbetalte i lønn. Ingen hadde heller oversikt over lærernes lønn. For å få i stand en sanering av det gamle etatsbaserte lønnssystemet i staten fikk Statens lønnskomité av 1946 i oppdrag å komme med forslag til et forenklet lønnsregulativ for alle statens tjenestemenn. I 1947 bestemte Stortinget at folkeskolens lærere skulle ha den samme lønnsordningen som var vedtatt gjennomført for statstjenestemenn. Kirke- og undervisningsminister Kaare Fostervold, som selv hadde jobbet som lærer både i folkeskolen og i gymnaset, så betydningen av at skolens lærere fikk en trygg stilling, og ba Statens lønnskomité også se på utforming av nytt regulativ for folkeskolens lærere.

Statens lønnskomité la i sin innstilling til grunn de samme prinsipper for lærerne som den hadde lagt til grunn for andre statstjenestemenn. Lønnen skulle avpasses etter arbeidets omfang og ansvar, og menn og kvinner skulle lønnes likt.

Statens lønnskomité anførte en rekke grunner for å føre lærerne i folkeskolen opp i det statlige lønnsregulativet i 1948. Det var en viktig samfunnsoppgave å sikre god undervisning og hindre at forskjellene mellom skoler i byen og på landet ble større. «Å sørge for en god undervisning for alle landets barn er mer og mer blitt ansett for å være en statsoppgave», mente komiteen. Et enhetlig system for lønn ville sikre effektiv utnyttelse av ressursene og hindre konkurranse om lærerkreftene. «Staten er derfor direkte interessert i at skolens tjenestemenn lønnsmessig står i en slik stilling at skolen som helhet får den største effektive nytte av deres arbeidskraft.» Norges Byforbund og Norges Herredsforbund hadde klaget på at de varierende lønnstilleggene skapte konkurranse mellom kommunene og kunne føre til arbeidstvister, og Statens lønnskomité mente at utviklingen hadde vist at velstilte kommuner kunne «suge til seg de beste lærerkrefter», og dermed gi dårlige arbeidsforhold i andre kommuner. Erfaringene fra mellomkrigstiden, da lærere i vanskeligstilte kommuner kunne oppleve å måtte vente i flere måneder før de fikk utbetalt lønn, preget komiteens syn på lønnssystemet. Lærerne burde «under enhver omstendighet» føres inn på statens lønnssystem og få forhandlingsrett som statens tjenestemenn, mente lønnskomiteen, som også helst ville forby bruk av kommunale lønnstillegg.

Lærerlønnen var noe av bakgrunnen for at staten fikk forhandlingsansvar for lærerne. Men det er viktig å merke seg at dette ikke alene handlet om lærerne. Skolepolitikken var viktig for Arbeiderpartiet. Selv om partiet sto splittet i skolepolitikken, og større skolereformer i 1948 bare var på tegnebrettet, var det enighet om å styrke skolen og utjevne forskjeller i ressurstilgang. I mellomkrigstiden hadde mange rike kommuner bremset skolereformer og særlig på landet hadde dårlig kommuneøkonomi hemmet utbyggingen av folkeskolen. En ny generasjon skolepolitikere med Helge Sivertsen i spissen begynte i 1947 arbeidet med å legge om skolepolitikken, og bygge den splittede og klassedelte skolen sammen til en 9-årig folkeskole som senere ble utvidet med rett til 13 års skolegang. Dette prosjektet fikk følger også for lærerne. Helge Sivertsen ønsket å fjerne skillet mellom lærerne i folkeskolen og i den høyere skolen, fra «to ulike læraretatar» som han sa, og la lønnen «følje utdanningstida og ikkje skoleslag eller fag». En felles statlig lønnspolitikk var en viktig nøkkel.

Når folkeskolens lærere kom inn på det statlige lønnsregulativet i 1948 skjedde det også som del av en generell opprydding i statlig arbeidsgiverpolitikk. Statens lønnskomité ble nedsatt for å samle trådene i statens lønnspolitikk. Statlige etater hadde hver for seg ordnet med lønnsregulativer, og ingen hadde oversikt over hva staten utbetalte i lønn. Når ansvaret for folkeskolelærernes lønnsforhold ble overdratt til staten var det i dragsuget til en generell opprydding som også innebar begynnelsen på en kraftig sentralisering av lønnsfastsettelsen i offentlig sektor. Sentraliseringen innebar et felles statlig lønnsregulativ, felles lønnsforhandlinger med et eget lønnsdirektorat, opprettet i Finansdepartementet i 1936, og etter hvert en felles statlig tariffavtale for regulering av lønns- og arbeidsforhold i staten der hovedsammenslutninger er part på arbeidstakersiden.

At lønnsforhandlinger fikk stadig større betydning i offentlig sektor, gjorde det også viktig for staten å få kontroll over lærerlønningene. Det tidligere systemet der Stortinget fastsatte minstelønnssatser i lovs form var under press. Lærerorganisasjonene ville, som andre yrkesgrupper, forhandle om lønn.

Forhandlingsrett og organisering

Tjenestetvistloven, som fra 1959 etablerte et system med tariffavtaler i staten, fikk betydning for konsolidering av lærerorganisasjonene. Da lønnsforhandlingene i statlig sektor ble viktige i løpet av mellomkrigstiden, ble også koblingen mellom lønnsforhandlinger og stortingsbevilgninger viktig. Enten måtte Stortinget gi fra seg herredømmet over fastsettingen av lønninger eller så måtte lønnsforhandlingene bli fiktive og bare foreløpige. Denne knuten ble ikke løst før i 1958, da Stortinget vedtok tjenestetvistloven og systemet med tariffavtaler ble etablert også i staten: Stortinget ga fra seg det reelle eneherredømmet over lønnsfastsettingen i bytte mot at organisasjonene ble bundet til fredsplikt i tariffperioden.

Både regjering og storting mente det var riktig at lærerne i folkeskolen kom inn under tjenestetvistloven, selv om de var kommunalt ansatte. Hovedprinsippet som ble fulgt da tjenestetvistloven ble vedtatt var at de som fikk sine lønns- og arbeidsvilkår «fastsatt av statsmyndighetene» skulle komme inn under loven. Norges Byforbund og Norges Herredsforbund hadde ingen innvendinger. Når lærerne var ført opp på statens lønnsregulativ hadde staten neppe noe annet valg enn også å gi lærerorganisasjonene forhandlingsrett. Det fantes imidlertid også andre grupper som ikke var definert som statstjenestemenn, men hvor staten likevel hadde innflytelse over lønnsfastsettingen. I tjenestetvistloven ble det derfor fastsatt at «[k]ongen kan bestemme at loven også skal omfatte andre arbeidstakere» som får sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i tariffavtale med staten eller på andre måter statsmyndigheten bestemmer. Folkeskolens lærere fikk dermed forhandlingsrett med staten, ikke ved lov slik de ønsket, men gjennom en kongelig resolusjon, vedtatt 5. september 1958.

Tjenestetvistloven sentraliserte forhandlingssystemet gjennom å gi hovedsammenslutningene en nøkkelrolle i forhandlingene om hovedtariffavtalen. For Norsk Lektorlag, som organiserte de statsansatte lærerne i den høyere skolen, var ikke dette noe problem. Organisasjonen var medlem i hovedsammenslutningen Embetsmennenes Landsforbund og passet dermed godt inn i den nye sentraliserte forhandlingsmodellen i staten. For Norges Lærerlag, Norges Lærerinneforbund og de to lærerlagene i Oslo var det verre. Her måtte Stortinget lage en spesialordning: Norges Lærerlag fikk ikke status som hovedsammenslutning, slik det krevde, men fikk likevel delta i de generelle lønnsforhandlingene. Full forhandlingsrett i lønnssaker kunne det bare oppnå gjennom en hovedsammenslutning.

Den sterke sentraliseringen av de statlige forhandlingene som tjenestetvistloven innebar, førte til sammenslåinger av lærerorganisasjonene og jakt på samarbeidspartnere. Norges Lærerlag og Norges Lærerinneforbund slo seg sammen og dannet Norsk Lærerlag i 1966. Oslo Lærerlag fulgte etter i 1979. Organisasjonen hadde fra 1970-tallet og fram til 1999 et samarbeid med Statstjenestemannskartellet (LO Stat fra 1996). Norsk Lektorlag, som etter hvert begynte å organisere lærere i den nye 9-årige grunnskolen, endret i 1983 navn til NUFO og dannet i 1993 Lærerforbundet etter fusjon med tre andre lærerorganisasjoner. Da Norsk Lærerlag forlot samarbeidet med LO Stat søkte organisasjonen samarbeid med Lærerforbundet. I 2001 dannet de to organisasjonene Utdanningsforbundet og etablerte hovedsammenslutningen UHO (Unio fra 2005). Sammenslåingen markerte slutten på skillet som tidligere hadde vært mellom de kommunalt ansatte lærerne i folkeskolen og de statsansatte lærerne i den høyere skolen. Organisasjonsendringene kom ikke bare som følge av et sentralisert forhandlingssystem. Både skolepolitikk og offentlig styring var i endring.

Endringer i skolepolitikk og styringsideologi

Skolepolitikken som ble staket ut av Arbeiderpartiet etter krigen ble realisert gjennom utbyggingen av den 9-årige grunnskolen og den videregående skolen. Strategien ble lagt av Helge Sivertsen og pedagogen Eva Nordland og bygget på allmennlæreren. Allmennlæreren skulle følge elvene i alle fag og klassetrinn i grunnskolen. Lærerutdanningen ble bygget ut og kompetansekrav for undervisning endret. Skillet mellom skoleslagene og lærergruppene ble gradvis fjernet, og i 1974 ble arbeidsgiveransvaret for lærerne i de videregående skolen overført fra staten til fylkeskommunene.

Denne skolepolitiske utviklingen ble brutt ved inngangen til 1980-tallet. Da tok debatten både i Norge og internasjonalt en ny retning. Det ble stilt spørsmål ved allmennlærermodellen og reist krav om mer kunnskap i skolen. Liberal markedstenkning ble trukket inn i debatten om utvikling av offentlige tjenester, også i skolen. Skiftet omfattet også krefter i Arbeiderpartiet. Statsråd Gudmund Hernes satte på 1990-tallet i gang skolereformer med sikte på å øke kompetansen både hos elever og lærere i det som nå ble kalt kunnskapssamfunnet. Hernes’ nye kunnskapsorienterte skole innebar et skarp brudd med allmennlæreridealet og den pedagogiske orienteringen lærerutdanningen hadde hatt etter krigen. For å få gjennomført den nye politikken avviklet Hernes de sakkyndige rådene, Grunnskolerådet og Rådet for videregående opplæring, og sørget for at departementet fikk hånd med ledelsen av skoleutviklingen.

I 2001 nedsatte Arbeiderpartiregjeringen et utvalg som skulle utrede kvaliteten til en samlet grunnopplæring. Utvalget foreslo å etablere et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i skolen. Den tidligere praksisen med å sikre nasjonale standarder i skolen gjennom regulering av lønns- og arbeidsbetingelser for lærerne ble forlatt. I stedet ønsket utvalget at skoleeier, det vil si kommuner og fylkeskommuner, skulle ha ansvar for å måle og rapportere resultater slik at det ble mulig å utvikle lærestedene systematisk. Likhet skulle oppnås gjennom ledelse og styring mot nasjonale kvalitetsmål, ikke gjennom standardiserte lønnsoverføringer. Utvalget var positivt til å bruke individuelle lønnstillegg i et «incentiv- og belønningssystem». Når skoleledelsen fikk i oppgave å vurdere den enkelte ansatte, ville det også stille krav til en bevisst og aktiv ledelse av skolen, mente utvalget, og det ville «synliggjøre behovet for oppfølging overfor ansatte som ikke fungerer i jobben».

Den skolepolitiske debatten ble på 2000-tallet preget av PISA-undersøkelsene og en omfattende internasjonalisering av utdanning. Norge hadde dårlige resultater i lesing, skriving og regning til tross for at ressursinnsatsen i den norske skolen var langt større enn i de fleste andre land, påpekte Høyres utdanningsminister Kristin Clemet. Flere politikere etterspurte mer konkurranse og kunnskapsmåling, og stilte spørsmål om hvordan skolen best kunne reformeres. Skolen var på vei inn på en konkurransearena.

Endringene som fulgte det skolepolitiske skiftet som kom i 1980-årene førte til at både pedagogenes og lærerorganisasjonenes innflytelse over skoleutviklingen og ledelsen i skolen ble svekket.

Det var ikke bare skolen som var gjenstand for reformasjon. Mens Hernes’ skoleideologi trakk skolen inn under statlig styring og samordning, ofte på tvers av lærerorganisasjonenes ønsker, trakk utviklingen av den offentlige forvaltningen og forholdet mellom stat og kommuner i retning av større lokalt selvstyre. I løpet av 1980-tallet ble det lagt vekt på å gi kommunene og fylkeskommunene større finansielt ansvar gjennom rammefinansiering, og et nytt inntektssystem ble innført i 1986. Det nye inntektssystemet bygget på det som ble kalt «det finansielle ansvarsprinsipp»: et styringsprinsipp der kommuner og fylkeskommuner skulle avveie nytte og kostnader for de enkelte tjenestene og dermed komme fram til de riktige prioriteringene. Lokalt selvstyre og målstyring ble løftet fram som idealer. Bevilgningene som tidligere var øremerket skoledriften ble nå gitt som et stort sektortilskudd, og kommunene måtte selv sette mål og bestemme bevilgninger til driften. Målet var å redusere den detaljerte sentrale forvaltningen av det store skolesystemet. Komiteen som utredet det nye inntektssystemet for kommunene anbefalte at forhandlingsansvaret for lærerne ble overført til kommunene. Komiteen «fant det lite rimelig» at staten og organisasjonene kunne påføre kommunene og fylkeskommunene utgifter og plikter de ikke hadde mulighet til å påvirke. Hovedkomiteen mente også at lærerne burde overføres fra Statens pensjonskasse og over i de kommunal pensjonsordningene.

Da regjeringen Brundtland i 1992 la fram forslag til ny kommunelov, var hovedsiktemålet å gi kommuner og fylkeskommuner mulighet til å utforme nye administrative og politiske strukturer som kunne åpne for mer lokalt selvstyre. Den statlige styringen av kommunesektoren ble nedtonet, og kommunene ble gitt ansvar for selv å rasjonalisere og effektivisere virksomheten. På skolens område ble skolestyrets og skolesjefens selvstendige stilling avviklet, og skolen ble underlagt kommunestyret. Rektor ble underlagt instruksjon fra kommunen.

Norsk Lærerlag og lærerorganisasjonene i Akademikernes Fellesorganisasjon protesterte mot endringen og mente den kunne «svekkje det likeverdige tilbodet». Departementet understreket imidlertid at en nasjonal standard skulle sikres gjennom forskrifter om rettigheter og standardkrav, ikke gjennom å opprettholde lovpålagte styringsorgan eller administrative stillinger. Kommunen skulle ha mulighet til å instruere arbeidet til rektorer, både det faglige og det administrative, som den kan med andre kommunale tjenestemenn, mente departementet. Som del av omleggingen som fulgte med den nye kommuneloven, ble forhandlingsansvaret for skolesjefer og skoleinspektørene overført fra staten til kommunene.

Arbeidsforholdene og lønnskompensasjonen til undervisningspersonalet hadde tidligere i stor grad blitt styrt gjennom tariffavtaler. Ved inngangen til 1990-årene fantes det en rekke særavtaler som regulerte lønns- og arbeidsforhold for lærere. Nå ønsket myndighetene å forenkle avtaleverket og åpne for mer mål- og resultatstyring. Regjeringen beskrev i 1991 det gamle regimet som «komplisert med svak samordning [… der m]uligheten for nasjonal enhetlig styring er svak, og systemet er lite bruker- og ressursvennlig». Myndighetene ønsket å legge om til målstyring tilpasset utdanningssektorens særlige behov, og gi kommunene og fylkeskommunene ansvar for å lede og drive utdanningsinstitusjonene i likhet med andre kommunale velferdstjenester.

Ved inngangen til 2000-tallet var både skolepolitikken og styringsstrukturen i kommunal sektor endret. Skolesektoren var blitt en mer integrert del av den kommunale virksomheten, og pedagogene og lærerne hadde mistet mye innflytelse over den skolepolitiske utviklingen. Hele utdanningssektoren var på vei fra å være profesjonsstyrt til å bli eierstyrt.

Diskusjonene om overføring av forhandlingsansvaret

På forhandlingssiden skjedde det en gradvis sentralisering av tariffsystemet også i kommunene. På 1950-tallet søkte partene å oppnå en fylkesvis samordning av tariffavtalene, og i 1964 fikk kommunesektoren et felles lønnsregulativ med staten. En av fordelene med et felles regulativ var at det ble lettere å holde lik lønn for de nye profesjonsgruppene i velferdsstaten, uavhengig av om de jobbet i statlige, kommunale eller private institusjoner. Norges Byforbund og Norges Herredsforbund samarbeidet om å føre forhandlinger fram til de slo seg sammen i Norske Kommuners Sentralforbund i 1972. Formeldt var det likevel den enkelte kommune som var part i tariffavtalene. Mens kommunene på 1950-tallet var skeptisk til sentralisering, var det arbeidstakersiden og Kommuneforbundet som på 1980-tallet forsvarte de lokale justeringsforhandlingene i kommunesektoren. I 1986 foreslo imidlertid regjeringen å gi kommunene mulighet til å overføre forhandlingsfullmakt til en arbeidsgiversammenslutning. Fra 1988 kunne dermed Kommunenes Sentralforbund forhandle lønn og inngå tariffavtale på vegne av kommunene.

Dette brakte med seg en profesjonalisering og sentralisering av tariffsystemet i kommunal sektor, og gjorde det mer likt det statlige forhandlingssystemet, skjønt forhandlingssammenslutningene aldri fikk den samme rollen som hovedsammenslutningene i staten. Barnehagelærerinneforbundet hadde meldt seg inn i Norges Lærerlag i 1965, og i 1980 hadde Norsk Lærerlag rundt 5 000 førskolelærere som medlemmer, et tall som ble mer enn tredoblet fram mot årtusenskiftet. De fleste av disse var kommunalt ansatte, og Norsk Lærerlag hadde dermed en betydelig medlemsmasse som forhandlet lønn i kommunal sektor. At Norsk Lærerlag hadde medlemmer både i kommunal og i statlig sektor var ikke uproblematisk. Førskolelærerne følte seg ofte tilsidesatt, noe som skapte spenninger innad i organisasjonen mellom de to gruppene. Med forhandlingsfullmakt i hånden begynte KS straks kampen for å få overta forhandlingsansvaret også for lærerne. NHO støttet KS’ syn. LO, på sin side, støttet lærerorganisasjonene som gikk sterkt imot en slik overføring. Samarbeidsavtalen med LO sikret ved flere anledninger at sittende regjeringer la forslaget om overføring i skuffen.

KS førte en vedvarende kamp for å vise at det var problematisk, endog lovstridig, at kommunene hadde arbeidsgiveransvar for lærere, men ikke fikk forhandle lønn. I 1991 sa KS opp en avtale som regulerte godtgjøring til rektorer for ekstraoppgaver, og ville at staten skulle ta over denne avtalen. Leder i Norsk Lærerlag, Per Wøien, mente KS var fornærmet fordi de ikke fikk forhandlingsansvaret for lærerne. Under lønnsforhandlingene samme vår pekte KS på at mange skoleledere tjente mer enn rådmenn. Norsk Lærerlag protesterte, og statens forhandler ba KS som «utenforstående» la være å kommentere lønnsforhandlingene mens de pågikk. Samtidig fikk lærerne full støtte av Statstjenestemannskartellet. «Forhandlingsansvaret for lærerne bør være hos Staten og ikke overføres til kommunene, slik KS vil», uttalte Statstjenestemannskartellets leder, Terje Moe Gustavsen.

I 1994 bestemte arbeiderpartiregjeringen at forhandlingsansvaret for skolesjefer og skoleinspektører ved skolestyrekontorene skulle overføres til KS og Oslo kommune. Endringen ble begrunnet med endringene i kommuneloven og i grunnskoleloven. Nestleder i Norsk Lærerlag, Ragnhild Midtbø, beklaget avgjørelsen, men tok den til etterretning.

KS forsøkte også å gå rettslig til verks for å få overtatt forhandlingsansvaret for lærerne. I 1994 stevnet KS staten for å få fastsatt at kommuner og fylkeskommuner ikke var bundet av de tariffavtalene som var inngått etter forhandlinger mellom staten og lærerorganisasjonene. KS mente det ikke forelå noe rettsgrunnlag for at staten skulle forhandle lønn etter at grunnskoleloven var endret i 1987. Regjeringsadvokaten avviste at staten ikke skulle ha kompetanse til å forhandle med lærerorganisasjonene. «Om det er staten eller kommunene som skal ha forhandlingsretten overfor lærerorganisasjonene er et politisk spørsmål», fremholdt advokat Stenwig på vegne av Staten. Dette var et spørsmål som hadde vært diskutert lenge og som fortsatt var under vurdering. At KS hadde fått forhandlingskompetanse for kommunene og at inntektssystemet i kommunene var endret, «er en viktig premiss for det videre arbeidet», selv om det fortsatt ikke er avklart, påpekte Stenwig. Regjeringsadvokaten så helt klart for seg en utvikling der forhandlingsansvaret for lærerne etter hvert ville bli overført til kommunene, men domstolene var ikke stedet å avgjøre dette. KS tapte saken. Rettssaken hadde imidlertid skapt oppmerksomhet om forhandlingssituasjonen og lagt et økt press på politikerne og på lærerorganisasjonene.

I 1999 blusset debatten opp igjen. Regjeringen hadde lagt fram en stortingsmelding om rekruttering til læreryrket. Økt lærerlønn var et viktig tiltak, men regjeringen mente lønnsøkningen først og fremst burde komme som lokale tillegg, ikke i sentrale forhandlinger. Da Stortinget la fram sin innstilling om handlingsplanen sa Fremskrittspartiet det mange politikerne mente, men ikke ville si:

Det kan stilles spørsmål om et tariffavtalesystem er egnet som virkemiddel for å søke nasjonal styring i skolesektoren. Lov, forskrifter, budsjettvedtak mv., bør være tilstrekkelige styringsmidler for skoleverket på samme måte som for andre sektorer, jf. f.eks. helsesektoren.

• Overføring av forhandlingsansvaret vil være i samsvar med det finansielle ansvarsprinsippet.
• En overføring av forhandlingsansvaret til kommunene og fylkeskommunene vil innebære at alle sider av arbeidsgiveransvaret samles.
• Dagens ordning fungerer ikke som styringsmiddel, men har snarere vært til hinder for oppnåelse av effektiv drift.
• Dagens ordning hemmer regionale og lokale tilpasninger.

Selv om det bare var Fremskrittspartiet i stortingskomiteen som stilte seg bak denne uttalelsen, og sammenlikningen med tariffavtalene i helsesektoren kanskje ikke var særlig treffende, var det kjente argumenter som også fant gehør i andre partier. Alle politikerne var klar over at forhandlingsordningen for lærerne var spesiell, og at lærerne var den eneste yrkesgruppen der staten hadde forhandlingsansvaret mens arbeidsgiveransvaret lå i kommunene.

Utviklingen av både lønnspolitikken og forhandlingssystemet i offentlig sektor var nok en faktor som stilte lærerne i en særstilling. Debatten på 1990-tallet om lønns- og avtaleendringer i staten og i kommunene dreiet seg i stor grad om å øke fleksibiliteten i avlønningen på ulike måter. De gamle sentrale lønnsregulativene ble stykket opp og forenklet, og det ble innført lokale lønnstillegg som skulle tildeles i lokale forhandlinger. Mens lønnstillegg tidligere ble tildelt stillingsgrupper, skulle nå de lokale tilleggene tildeles den enkelte arbeidstaker individuelt. Fordelingene skulle skje i kollektive forhandlinger på ulike nivåer eller etter lønnssamtaler mellom den enkelte arbeidstaker og nærmeste overordnet.

Lønnskampen snurret plutselig rundt individet, ikke gruppen. Mens arbeidsgiverne og enkelte arbeidstakergrupper trakk i retning av å splitte opp og individualisere, forsøkte lærerorganisasjonene og andre arbeidstakergrupper å trekke i bremsen ved å kreve kriterier for lønnstillegg og objektive mål nedfelt i tariffavtalene. Formell kompetanse, som lærerorganisasjonene så som bærebjelken i tariffavtalen, ble nedvurdert som lønnsindikator. «Etter departementet si vurdering er det positivt at lærarane har brei kompetanse, men systemet med lønn etter utdanning har uheldige sider som bør vurderast nærmare», skrev Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i sin stortingsmelding i 1999.

Lærerorganisasjonene strevde. Rundt årtusenskiftet var de under angrep fra alle kanter. Lønnsdanningen var for rigid. Den ga ikke mulighet for å belønne dyktige lærere, mente mange. Tariffavtalene ble sett på som et hinder for utvikling av nye organisasjonsformer og alternativ organisering av pedagogisk virksomhet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ønsket å endre lærernes lønnssystem. Med mål om å bryte opp de gamle bestemmelsene gikk staten i 2000 og 2002 i forhandlinger med lærerorganisasjonene om det som ble hetende Skolepakke 1 og Skolepakke 2. Dette var avtaleløsninger som ga lærerne økt undervisningsbyrde i bytte mot økt lønn. De fikk også plikt til å oppholde seg mer ved skolen, og gjennom forsøk med alternative arbeidstidsordninger skulle man forsøke å få til en bedre ressursutnyttelse i skolen og gjøre lærerne mer tilgjengelige for skoleledelsen.

Alle tiltakene pekte i retning av å gi skolen større råderett over lærerressursene. Lønn var det imidlertid fortsatt staten som rådde over. Mens alle andre yrkesgrupper i stat og kommune førte lokale lønnsforhandlinger i den enkelte virksomheten eller kommunen, førte lærerorganisasjonene sine lokale forhandlinger sentralt i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. «Dette inneber at det i praksis vanskeleg let seg gjere å forhandle individuelle tillegg for bortimot 100 000 personar», sukket departementet. Under lønnsoppgjøret i 2000 tvang staten lærerorganisasjonene til å akseptere at de lokale lønnsforhandlingene ble gjennomført ute i kommunene som såkalt «preliminære lokale forhandlinger». Det var et første skritt på vei mot overføring av forhandlingsansvaret.

Overføringen av forhandlingsansvaret

I statsråd 31. januar 2003 vedtok Bondevik II-regjeringen gjennom kongelig resolusjon at forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet skulle overføres fra staten til kommuner og fylkeskommuner fra og med 1. mai 2004. Beslutningen kom overraskende på de fleste. Loven ga regjeringen (Kongen) enerett til å beslutte i denne saken. Utdanningsforbundets leder Helga Hjetland var skuffet og sjokkert. Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon (UHO) og lærerorganisasjonene ga beskjed om at de var «mektig provosert over at regjeringen fatter et slikt vedtak uten å involvere organisasjonene på forhånd», og truet med å bryte det inntektspolitiske samarbeidet.

Kristin Clemet var den som lot øksen falle. Overføringen av forhandlingsansvaret ble begrunnet med at kommunene nå kunne ta et helhetlig ansvar for skolen. «En overføring av forhandlingsansvaret vil […] være helt i tråd med regjeringens moderniseringsprogram om økt lokal handlefrihet» uttalte Clemet. Tanken var at styring og ledelse i utdanningssektoren også skulle omfatte lønnsfastsetting, som for de fleste andre yrkesgrupper. «Grunnen til at vi valgte dette tidspunktet», påpekte Clemet, «er at [… vi] skal forhandle om ny arbeidstidsavtale i mars, og jeg ville ikke la dette være et uavklart spørsmål når forhandlingene begynner. Clemet presset på for å få endringer.

Hun hadde imidlertid bred politisk støtte. De fleste partiene på Stortinget var fra slutten av 1990-tallet enten positive eller splittet i synet på overføring av forhandlingsansvaret. De borgerlige partiene var klart positive. Mellompartiene var splittet, mens SV var imot. Utfordringen var at alle partier hadde kommunepolitikere som gjerne så at en slik overføring kom i stand. Da kirke- og kulturminister Valgerd Svarstad Haugland fra Kristelig Folkeparti forsvarte vedtaket på en lokallederkonferanse med 250 deltakere, var det tilløp til buing. Svarstad Haugland var imidlertid «sikker på at partiets kommunepolitikere ville ønske vedtaket velkommen». På Arbeiderpartiets landsmøte i 2002 overrumplet kommunepolitikerne landsmøtet og fikk flertall for at Arbeiderpartiet skulle støtte en overføring av forhandlingsansvaret fra staten til kommunene.

Kristin Clemet og regjeringens vedtak var en finte som satte organisasjonene sjakk matt. Det ga ikke verken Utdanningsforbundet eller LO Stat muligheten til å komme med innsigelser. Når alt kom til alt, var det også bare Utdanningsforbundet som protesterte høylytt. LO-leder Gerd-Liv Valla var «svært kritisk», men kritikken var mer rettet mot at regjeringen hadde gjort vedtak uten å høre organisasjonenes syn, enn selve overføringen av forhandlingsansvaret.

Hva forklarer utviklingen fra statlig til kommunalt forhandlingsansvar for lærerne?

Helt siden Statens lønnskomité i 1948 hadde argumentert for at like lønns- og arbeidsvilkår for lærere var et virkemiddel for å oppnå et likeverdig utdanningstilbud, har lærerne brukt dette argumentet. Da beslutningen om å overføre forhandlingsansvaret til kommunene var tatt, var dette et av de første argumentene som dukket opp: lønnsforhandlinger i kommunal sektor kunne føre til lønnsforskjeller som «vil gjøre det vanskelig å få et likeverdig skoletilbud» og vanskeliggjøre å føre en «helhetlig utdanningspolitikk», hevdet Jarle Landro, leder i Utdanningsforbundet i Sør-Trøndelag. En utredningsgruppe i Utdanningsforbundet mente konsekvensene kunne bli en svekkelse av de nasjonale standardene. Det ville bli vanskelig å ha et nasjonalt skolepolitisk fokus, vanskeligere å gjennomføre nasjonale skolepolitiske reformer, og ikke minst, minstestandardene avtaleverket sikret kunne føre til at det ikke ville være «et likeverdig grunnlag for skoledrift». Dette var argumenter som hadde fulgt lærerne og blitt en del av deres credo. Ideen om at et sentralt avtalt kompetanselønnssystem var en forutsetning for et likeverdig utdanningstilbud spilte sammen med Arbeiderpartiets skolepolitiske og lønnspolitiske ideer fram til utpå 1980-tallet. Argumentene fant imidlertid ikke gjenklang i Kristin Clemets departement anno 2003. Departementet hadde, fra Gudmund Hernes overtok det i 1990, vært gjennom en omfattende omorganisering sammen med hele utdanningsadministrasjonen, nettopp med sikte på å oppnå bedre nasjonal politisk styring av skolepolitikken. I stedet for detaljert styring av innsatsfaktorene, som lærerlønn og klassestørrelse, ble det for første gang satt nasjonale kompetansemål for hva elevene skulle kunne. Det var ikke den nasjonale styringen som gikk tapt i denne utviklingen, men lærerprofesjonens innflytelse. Med overføringen av forhandlingsansvaret kom lærerprofesjonene i skvis mellom kommunal skoleeier og en departementsstyrt skolepolitikk. På ene siden ble innsatsfaktorene i skolen mer eierstyrt gjennom kommunenes økte innflytelse, på den andre siden ble utdanningsmålene nå i større grad definert nasjonalt av departementet og Utdanningsdirektoratet samt at skoledriften ble målt og kontrollert gjennom nasjonale prøver.

Svaret på hvorfor forhandlingsansvaret for lærerne ble overført fra staten til kommunene ligger langt på vei i den samfunnsendringen som fant sted og den tenkningen som preget både det politiske styringssystemet og skolepolitikken ved årtusenskiftet.

At kommunene hadde fått fullt finansieringsansvar og arbeidsgiveransvar i skolen, men ikke hadde innflytelse på lønnsfastsetting og arbeidstidsregulering, ble det etter hvert vanskelig for politikerne å forsvare. Beslutningen om å gi kommunene og fylkeskommunene frihet til å råde over økonomien innenfor rammebevilgninger og lovkrav rev grunnen vekk under logikken som det statlige forhandlingsansvaret siden 1948 hadde bygget på, at den som utreder pengene også skal kunne påvirke størrelsen på lønnspotten. Etter at kommunene fikk finansieringsansvaret, ble logikken stilt på hodet.

Organiseringen av offentlig styring og forvaltning er en forklaringsfaktor som veier tungt. Men lærerne er en yrkesgruppe med et særegent samfunnsoppdrag. Følger vi denne profesjonen gjennom 1900-tallet er det lett å se at også skolepolitikken og drømmen om enhetsskolen lå i vektskålen da staten tok forhandlingsansvaret for lærerne. Skolen var del av Arbeiderpartiets samfunnsprosjekt som ble realisert i løpet av det 20. århundre. På vei inn i det 21. århundre er det mye som tyder på at skolepolitikken fortsatt ligger der, men nå i vektskålen på motsatt side. Båndet mellom statlig lønnspolitikk og enhetsskolepolitikken løsnet ved inngangen til 1990-tallet, og skolepolitiske mål realiseres i større grad på samme måte som andre velferdspolitiske målsettinger.