Fritak for opplæringsplikt blir fritak for ansvar

I Norge sitter flere tusen elever til enhver tid hjemme uten noe undervisningstilbud fordi de engster seg for å gå på skolen. De ønsker å gå på skolen, men klarer det ikke på grunn av emosjonelt ubehag, noe som kan være svært sårt og vanskelig. De siste årene har flere foresatte til barn som strever med ufrivillig skolefravær, tatt kontakt med oss fordi de føler seg presset til å signere på at deres barn skal få fritak for opplæringsplikt. Noen forteller også om kommuner som har utarbeidet egne retningslinjer som tilsier at det ikke er nødvendig med foresattes signatur når denne type vedtak gjøres.

I opplæringsloven § 2­1 fjerde ledd står det at kommunen kan frita barn og unge for opplæringsplikt når det foreligger sakkyndig vurdering og skriftlig samtykke fra foreldrene, og det vises til at dette bare kan gjøres dersom hensynet til eleven tilsier det. Men er det mulig at hensynet til «barnets beste» ligger til grunn hvis man fritar det for opplæringsplikt?

I Meld. St. 6 (2019–2020) vises det til at mobbing, manglende tilrettelegging og utrygghet kan være årsaker til høyt skolefravær, noe som samsvarer med nasjonal og internasjonal forskning. I en studie gjennomført blant 257 foresatte til norske barn som strever med skolevegring, fant vi at tre av fire barn har en diagnose, fire av ti har ingen venner på skolen, seks av ti er utsatt for mobbing på skolen, og ni av ti foresatte mener deres barn opplever skolen som et utrygt sted å være (Amundsen & Møller, 2020a, 2020b). Dette samsvarer med at Balakrishnan og Andi (2019) konkluderer med at faglige vansker og misnøye med hensyn til skolemiljø er de viktigste risikofaktorene for skolefravær. Skolestart, overgang fra et klassetrinn til et annet og skolebytte kan også være risikofaktorer med tanke på skolevegring, fordi situasjonen oppleves som så utrygg at eleven vegrer seg for å gå på skolen (Thambirajah, Grandison & De­Hayes, 2008).

Ti rektorer og fem PP-rådgiveres erfaringer

Vi tok kontakt med ti rektorer og fem PP-­rådgivere fra ulike kommuner i Norge. De var positive til å svare på spørsmål knyttet til § 2­1 fjerde ledd i opplæringsloven, noe de begrunnet med at de ønsket større åpenhet om kommunenes håndtering av gjeldende lovverk og retningslinjer.

Hensikten med denne studien er ikke å trekke konklusjoner med tanke på hvordan de enkelte kommuner forstår denne paragrafen i opplæringsloven, men vi ønsker å se hvordan denne paragrafen brukes i praksis. Fagfolk som har erfaring med skolevegringsproblematikk, ble derfor rekruttert som informanter, noe som betyr at utvalget ikke er tilfeldig. Formålet med å bruke et strategisk utvalg er at vi ønsket informanter som hadde erfaring med skolevegringsproblematikk og med fritak for opplæringsplikt.

Studien er basert på frivillighet, anonymitet og informert samtykke. Dette betyr at informantene visste hva funnene skulle brukes til, og at de var klar over at de når som helst kunne trekke seg fra all deltagelse uten at dette ville få konsekvenser for dem i ettertid. Informantene ble også lovet at alle data ville bli makulert så snart studien var avsluttet.

Presentasjon av funn

Informantene forteller at ansvaret for å fatte enkeltvedtak varierer etter hvilken kommune man er i. I noen kommuner fattes enkeltvedtaket av skoleeier, mens i andre kommuner er dette delegert til rektorene. Også svaret på spørsmålet om hvem som er ansvarlig for å innhente samtykke fra de foresatte, varierer. I noen situasjoner er det rektor, mens det i andre tilfeller er ansatte i PP-­tjenesten.

I dag skal PP-­tjenesten utarbeide sakkyndig vurdering ved tretten forhold etter barnehageloven og opplæringsloven Meld. St. 6 (2019–2020), og ett av disse er fritak fra opplæringsplikta. På spørsmål om hvilken erfaring informantene har når det gjelder fritak for opplæringsplikt, kommer det fram at dette er en paragraf som forstås og håndteres ulikt, noe informantene forklarer med at lovtekst og rundskriv er uklare.

Samtidig viser alle til at konsekvensene for barn og ungdom som får fritak, kan være alvorlige, og en rektor sier følgende:

Jeg har jobbet i mange år som skoleleder, og jeg føler at hver gang denne paragrafen brukes, er det et sårbart barn vi svikter. Når det gjelder skolevegring, kommer vi ofte til kort, og når vi ikke har ressurser eller tiltak å sette inn, kan dette være eneste løsning. Det frikjenner oss eller kommunen for senere erstatningsansvar, men det moralske ansvaret kan vi ikke løpe fra.

Dette samsvarer med hva en annen rektor sier:

Bruk av denne paragrafen bør henge høyt. Helt fritak fra opplæringsplikta bør ikke forekomme, men bruk av paragrafen til å delvis frita elever fra opplæringsplikten kan være hensiktsmessig for å redusere stress og press som mange av disse elevene har.

Skolerelaterte faktorer

Gode relasjoner til de voksne i skolesamfunnet er viktig med tanke på motivasjon og opplevelse av tilhørighet. Informantene viser imidlertid til at skolens rammebetingelser og mangel på ressurser er til hinder for å kunne ivareta de mer sårbare elevene på en god nok måte. Noen påpeker at elever med diagnoser ofte ikke får et optimalt skoletilbud, og viser til at det kan være behov for alternative opplæringsarenaer. En PP-­rådgiver sier følgende om dette:

I forhold til skolevegring anbefaler vi ofte opplæring på en alternativ opplæringsarena. Andre tiltak er for eksempel at eleven er sammen med læreren på andre arenaer for å skape en trygg og god relasjon utenfor skolelokalene. Det knyttes også medelever fra klassen til eleven på den alternative opplæringsarenaen. Det er svært viktig at det bygges nye erfaringer på andre arenaer. Noen elever er i verksted, butikk, og noen er på gård. Det legges opp til få kompetansemål, med mestring for den enkelte elev som hovedmål. Her kan § 2­1 fjerde ledd være aktuell med hensyn til å fjerne krav til at alle kompetansemålene i Kunnskapsløftet skal oppfylles.

En rektor med lengre erfaring viser til at gode relasjoner til de voksne er viktig med tanke på trivsel og tilhørighet, og han sier:

Skolevegrere er en elevgruppe med svært sammensatte utfordringer, og flere instanser er inne. Dette i seg selv gir ikke alltid noe resultat, man ser at det er lærer−elevrelasjonen som er det viktigste for å få til opplæring i og utenfor skolen.

På spørsmål om de kjenner til noen årsaker til at elever ikke våger å være på skolen, er informantene åpne på at dette ofte gjelder elever med diagnoser, lærevansker eller mobbeproblematikk. Flere viser til at elever som strever med skolevegring, har behov for mer omfattende og helhetlige hjelpetiltak, og dette er noe skolen ofte ikke kan tilby dem på grunn av manglende kapasitet, kunnskap og ressurser. På spørsmål om skolen har en handlingsplan med tanke på skolevegringsproblematikk, svarer to av rektorene bekreftende, men påpeker samtidig at det hjelper lite å ha en handlingsplan når den ikke kan gjennomføres i praksis.

Vi vet jo at det beste er om en lærer går hjem til eleven det gjelder, og snakker med vedkommende om hva som er vondt og vanskelig. Deretter kan vi sette inn tiltak som kan gjøre det lettere for eleven å komme tilbake til skolen. Men å frigjøre tid for lærere er ofte en umulighet fordi timeplanen er full, og de fleste lærerne er slitne etter lange arbeidsdager.

Rektorene beklager den pressede situasjonen lærerne ofte står i, de forstår at skolevegring handler om at elever er utrygge og derfor engster seg for å være på skolen. De er også klar over at elevene senere kan falle ut av videregående utdanning, og en rektor sier følgende:

Når det gjelder frafall i videregående skole, settes det inn mye ressurser her. Men dette burde jo vært gjort mye tidligere, som regel allerede i barneskolen når elevene mister motivasjon for skole og skolearbeid. Vi vet jo at mange mister motet fordi de teoretiske kravene er altfor høye.

Det er ikke alle som har utbytte av å jobbe på en gård, men vi har ingen andre tilbud til dem. Det er vondt å se hvor fortvilte disse barna blir når de aldri opplever mestring.

Dette samsvarer med det en av PP-­lederne sier:

§ 2­1 brukes blant annet ved omfattende skolevegring. Det er ofte psykososiale årsaker. Det er ikke eleven som er årsaken til skolefraværet, men det er alt det rundt eleven som svikter.

En av informantene påpeker at det er et paradoks at livsmestring skal inn i alle fag, samtidig som skolens føringer og pålegg så klart leder i en annen retning:

Livsmestring i skolen er bare enda et moteord. Det er ikke rart at mange lærere blir stresset når det på den ene siden legges vekt på inkludering, tilpasset undervisning og livsmestring, samtidig som prestasjoner på nasjonale og internasjonale kartleggingsprøver og kompetansemål er styrende for hvordan lærernes innsats måles. Livsmestring handler jo om i hvilken grad elevene får selvtillit, og får utviklet sine sosiale og kreative evner. Å legge til rette for dette handler om at skolen må endre kurs, og dette handler i stor grad om politiske føringer.

Fritak for opplæringsplikt − til barnets beste?

En informant sier at 34 elever i kommunen der han har jobbet de senere år, har fått fritak for opplæringsplikt i henhold til sakkyndig vurdering fra PP­tjenesten på grunn av skolevegring eller psykososiale vansker. Han sier følgende:

Det er viktig at det formelle er på stell for kommunen, og det er en sikkerhet for innbyggerne i kommunen at saker har rett saksgang. Nå er rett og plikt gjeldende i saker som omhandler skolevegring, også hvis det ikke finnes skriftlig samtykke fra foresatte.

Informantene sier det er behov for et klarere regelverk. De viser til at skolen er for teoretisk, og at nasjonale og internasjonale prøver og kompetansemål i altfor stor grad stresser lærere og elever.

Når informantene påpeker at det er viktig at de foresatte signerer for fritak for opplæringsplikt, begrunner flere dette med at kommunen unngår senere erstatningskrav, og en PP-­rådgiver sier følgende om dette:

De fleste med enkeltvedtak om delvis eller helt fritak fra opplæringsplikten går på ungdomsskolen. Rett og plikt gir et mulighetsrom. Skolegangen blir satt på pause ved helt fritak, men eleven har likevel rett til å komme tilbake til opplæringstilbudet når det passer han eller henne. Dette legges alltid inn i en sakkyndig uttalelse fra PPT i denne kommunen, og det presiseres at ikke ungdomsskolen må levere inn vitnemål, for ved innsendelse av karakterer er grunnskolen gjennomført.

I Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse av §§ 2­1 og 2­3, som omhandler retten til fornyet opplæring, påpekes det at når barn og unge har rett til offentlig grunnskoleopplæring i henhold til gjeldende læreplanverk, betyr dette at de har rett til å følge et normalt opplæringsløp i henhold til gjeldende læreplanverk, men ikke til å få fornyet rett til undervisning i enkelte fag (Stette (red.), 2013: 37).

Når det gjelder spørsmål om samarbeid med hjemmet, oppgir informantene at dette ofte skjærer seg, også fordi foresatte ikke ser hensikten med å signere for fritak når dette ikke åpner for noen klare rettigheter for deres barn senere. Konfliktnivået kan ifølge informantene bli høyt, noe som begrunnes med at de foresatte har for store forventninger til skolen.

Dette er alltid vanskelige saker, og det beste er jo om vi kan spille på lag med de foresatte. Det er alltid vårt utgangspunkt. Men når det gjelder elever med angst- og skolevegringsproblematikk, blir det ofte konflikter, fordi de foresatte har for store forventninger til skolen. Noen ganger blir konfliktnivået svært høyt, også fordi vi kommer i forsvarsposisjon. Vi vet jo at elevene det gjelder, trenger mer hjelp og støtte, men vi har ikke ressurser til å ivareta alles behov i en travel skolehverdag.

En rektor sier at noen ganger etterspør de foresatte selv et vedtak:

Når det gjelder informasjon til foresatte, er det ofte foresatte spør oss om hva § 2­1 fjerde ledd innebærer, og om det er mulig at barnet kan få et slikt vedtak. Dette gjelder særlig foresatte som har elever som ikke har vært på skolen på lang tid. Det kan for eksempel være elever som ikke har vært på skolen siden 8. klassetrinn, og fortsatt vegrer seg for å begynne i 10. klassetrinn.

En annen rektor sier følgende om foresattes skriftlige samtykke:

I denne kommunen er vi svært nøye med foresattes skriftlige samtykke, og det er en egen formalisert mal som PPT selv har utarbeidet. Det er viktig at forvaltningen er nøye dokumentert. Foresatte får grundig informasjon i forhold til skriftlig samtykke og hva det betyr for deres barns videre opplæring og skolegang. Kommunen ønsker også å involvere elevene i prosessen, selv om de er under 15 år. For dette legges barnekonvensjonen til grunn, om å høre barnets stemme i saksbehandling.

Informantene påpeker at det er uheldig at vedtak som kan få så alvorlige konsekvenser, i stor grad tas på bakgrunn av skjønn. De foreslår at en kommuneadvokat alltid bør involveres i en slik prosess, og en informant sier følgende om dette:

Følgen for et barn som får fritak, blir ofte at skolen ikke gjør noe mer for at barnet det gjelder skal komme tilbake til skolen. Man har liksom gitt opp dette barnet. Det er alvorlig, nettopp fordi vi vet at barnet opplever nederlag og mister troen på framtiden.

Vi overkjører barnet og lar det ligge i grøftekanten. Mange foresatte som er fortvilte, tror vi ikke bryr oss, og så blir det konflikter med hjemmene. Dette gjør jo ikke saken bedre for barnet det gjelder. Men vi er ofte maktesløse i slike saker. Jeg mener skolen ikke bør stå så alene i slike saker, men at kommuneadministrasjon og jurist bør inkluderes i dette arbeidet.

Drøfting av funn

At praksis varierer fra kommune til kommune, tyder på at informantene har rett når de påpeker at paragrafen er uklar. I lys av dette er det verdt å merke seg at de etterlyser klarere retningslinjer og mulighet for å innhente juridisk ekspertise.

Noen viser til at denne paragrafen bare bør brukes når «alt annet er prøvd», men hva «alt annet» innebærer, er uklart. En skulle anta at dersom «alt var prøvd», hadde eleven vært tilbake på skolen med et tilpasset opplæringstilbud i et inkluderende og trygt skolemiljø.

Flere sier de ikke har tenkt på at det ikke står noen steder at det må tilrettelegges for et opplæringstilbud innenfor skolebygningens fire vegger. Museumsbesøk, utstillinger, turer i skog og mark, eller aktiviteter i barnets nærmiljø, kan være gode utgangspunkt for mer praktisk orientert læring sammen med én eller to andre elever. Samtidig har erfaring under koronakrisen vist oss at nettundervisning for noen kan være et utgangspunkt for læring. Men da må det tas hensyn til at elever som har vært borte fra undervisningen over tid, kan ha store læringshull, noe som betyr at undervisningsopplegget må tilpasses.

Når informantene påpeker at skole og hjelpeapparat har for lite kunnskap, og at det ofte ikke er ressurser nok til å ivareta de mer sårbare elevene på en god nok måte, er dette en oppfatning de deler med foresatte og lærere (Amundsen, 2019; Amundsen, Herrebrøden, Mjøberg & Rosenlund, 2020).

Informantene mener at skolen bør ha plikt til å handle raskt når en elev engster seg for å være på skolen. Dette er viktig siden vi vet at jo lengre tid barnet er hjemme fra skolen, desto vanskeligere er det å komme tilbake. Skolerelaterte faktorer som mobbeproblematikk, utrygghet, savn av venner og mangel på gode relasjoner til de voksne på skolen kan være faktorer som bidrar til økt utrygghet, så det bør først og fremst settes inn tiltak for å fremme sosial inkludering, trivsel og mestring.

Når informantene viser til at det ofte ligger andre motiver enn «barnets beste» til grunn for kommunenes vedtak om å frita elever for opplæringsplikten, viser de til at dette først og fremst gjelder økonomiske insentiver. At informantene mener det ikke er barnets beste å få fritak for opplæringsplikt, samsvarer med at de er klar over hvilke alvorlige konsekvenser det kan få for barn og ungdoms psykiske helse å være hjemme fra skolen i årevis uten opplæringstilbud.

Når foresatte signerer for at barnet skal få fritak for opplæringsplikt, tror informantene dette reduserer risiko for senere erstatningskrav, noe som tyder på at holdninger og skjønn spiller en betydelig rolle for hvordan denne paragrafen håndteres. Det er derfor viktig å ta informantene på alvor når de etterlyser et klarere lovverk og bedre sikring av juridisk bistand når § 2­1 vurderes brukt.

Uklar paragraf bør erstattes

Det er et paradoks at den samme opplæringsloven som i § 9 a viser til at alle elever har rett til et godt psykososialt skolemiljø, åpner for ekskludering og utstøtingsmekanismer for de elevene som opplever at skolen er et utrygt sted å være. Funnene i denne studien viser at ingen av informantene mener fritak for opplæringsplikt er en god løsning, noe som begrunnes med at de er kjente med hvilke alvorlige konsekvenser det kan få for de elevene det gjelder. Flere gir uttrykk for at hvis man bruker denne paragrafen, må «alt annet» være prøvd, men samtidig er det uklart hva som legges i en slik formulering.

Det er et faktum at § 2­2 fjerde ledd håndteres ulikt rundt i kommunene, sannsynligvis på grunn av en uklar formulering. I praksis brukes denne paragrafen på en måte som ekskluderer mer sårbare elever, noe den norske skolen ikke kan leve med. Paragrafen bør derfor erstattes med en lovhjemmel som sikrer at når elever engster seg i så stor grad for å være på skolen at de ikke klarer å gå selv om de ønsker det, skal de oppleve at tiltak settes inn umiddelbart. De må følges opp av en lærer de har en god relasjon til, og det må sikres at alle tiltak som settes inn, dokumenteres, slik at de i ettertid kan etterprøves.