Kommune-Norge vil jobbe bedre med unges helse

– Folkehelsearbeid er krevende. Det dreier seg om livsvilkår på mange samfunnsområder, og det er mange ulike aktørgrupper som må koordinere innad i kommunene. Derfor er myndighetenes pågående satsing både nyskapende og ambisiøs, sier Nora Gotaas, forsker ved By- og regioninstituttet NIBR på OsloMet.

Sammen med Heidi Bergsli og Ole Andreas Danielsen, også forskere ved NIBR, har hun analysert hvordan et av de nyeste satsingsprogrammene på psykisk helse i kommune-Norge har utviklet seg.

«Program for folkehelsearbeid i kommunene 2017-2027», som satsingen heter, er et av de lengste, mest omfattende offentlige forsøkene på å styrke og forankre folkehelsearbeidet i kommunene, med særlig fokus på psykisk helse og rusmiddelforebygging.

Programmet går over ti år, det skal omfatte alle norske kommuner og det skal drive løpende evalueringer og forbedringsarbeid.

– Programmet er ganske nyskapende ved å være såpass langvarig og legge så stor vekt på utvikling av det systematiske folkehelsearbeidet. Det er også kommunene veldig godt fornøyd med, sier Gotaas.

En av de største utfordringene i Norge

Psykiske plager og lidelser er en av de største folkehelseutfordringene i Norge. Det er dermed også blitt en stor utfordring for kommune-Norge, for det er kommunene som i stor grad har ansvar for forebyggende folkehelsearbeid, inkludert psykisk helse.

For syv år siden, i 2015, sa imidlertid halvparten av norske kommuner at psykiske plager og -sykdom var den aller største folkehelseutfordringen for dem, men de var usikre på hvordan de skulle takle utfordringen. Det viste en gjennomgang fra Riksrevisjonen.

På bakgrunn av det, initierte Helse- og omsorgsdepartementet «Program for folkehelsearbeid i kommunene». Den overordna målsetningen er at kommunene skal jobbe mer systematisk og langsiktig for å bedre den psykiske folkehelsen, så de sosiale forskjellene i psykisk helse reduseres, særlig blant barn og unge.

Programmet legger også stor vekt på innovasjon, medvirkning og systematisk kunnskapsutvikling når tiltak skal gjennomføres. Blant annet er det et krav at alle tiltak skal evalueres.

Det er veldig høye, og gode resultater. Satsingen er på god vei, og det er all grunn til å videreføre arbeidsformen, med noen mindre justeringer – Nora Gotaas, NIBR-forsker

Programmet er nå midtveis, og på oppdrag fra Helsedirektoratet har NIBR-forskerne sett på hvorvidt myndighetene faktisk får til det de ønsker.

– Det første og viktigste vi kan si, er at programmet er på rett spor når det gjelder å nå målsetningene sine. Programmet har bidratt til å styrke det systematiske folkehelsearbeidet, det sier kommunene også, sier Gotaas.

Som en del av programmet skal kommunene kartlegge utfordringsbildet for barn og unge, og utforme tiltak for å bedre situasjonen. Utfordringene, slik kommunene ser det, er for eksempel knyttet til bo- og nærmiljø, rus, lavinntekt, levevaner, deltagelse og utenforskap, frafall, vold, overgrep og barnevern.

Forskerne har blant annet gått igjennom alle tiltakene kommunene har rapportert at de gjennomfører. Av totalt 142 tiltak omhandler alle psykisk helse, mens 46 går spesifikt på rusforebygging og 3 skal forebygge vold og overgrep. Tiltakene er særlig rettet mot barn og unge, og flest er myntet på ungdom.

– Alle bør med

76 prosent av kommunene sier de tror at tiltakene fra prosjektperioden vil inngå i kommunens ordinære drift, og 64 prosent mener at folkehelsearbeidet i større grad forankres i kommunens øvrige planarbeid som følge av prosjektdeltagelsen.

– Det er veldig høye, og gode resultater. Satsingen er på god vei, og det er all grunn til å videreføre arbeidsformen, med noen mindre justeringer, sier Gotaas.

Forskerne gir mange og detaljerte anbefalinger i sin rapport.

– Først og fremst trengs det mer oppmerksomhet rundt ulike betingelser i fylkene og kommunene. Det varierer for eksempel mellom kommuner hvor stor kapasitet de har til å drive utviklingsarbeid. Hvordan programmet følges opp, varierer ut ifra hva slags ressurser fylkeskommunen har og hvordan det prioriteres på folkehelsefeltet. Det er for eksempel ikke øremerket penger til prosjektledelse hos fylkeskommunen, og det har vært et kinkig punkt, sier Gotaas.

Nettopp fylkeskommunen har en sentral rolle i programmet.

Et av de mest sentrale virkemidlene i programmet er etablering av en tilskuddsordning for utvikling og utprøving av metoder og tiltak i kommunene. Og det er fylkeskommunen som søker om penger fra helsemyndighetene, og det er de som fordeler pengene videre til sine kommuner.

– Fylkeskommunen er det sentrale leddet. De har også ansvar for å følge opp kommunenes arbeid, blant annet ved å hente inn ekstern kunnskap og å arrangere møteplasser på tvers av kommunene. Det har fungert bra. Både kommunene og fylkeskommunene, er veldig fornøyd med organiseringen. Så vi anbefaler at fylkeskommunens rolle videreføres, sier Gotaas.

Noe av det viktigste som er skjedd, er at det er blitt koblinger mellom ulike kompetansemiljø og fylkeskommunene og mellom kommunene og kompetansemiljøer.

– Det er etablert nye, gode former for samarbeid mange steder. Det har gjort det lettere å se hvilke miljøer som bør involveres i ulike tiltak, og hvem som kan bidra med ulik kompetanse rettet mot samme utfordring. Når flere forskjellige miljøer er inne, lærer de mye av hverandre, sier Gotaas.

Utfordrende nyskaping

Et annet viktig funn er at programmet, naturlig nok, i mindre grad når ut til de kommunene som ikke har egne tiltak knyttet til satsingen.

– Det er stor variasjon fra fylke til fylke hvorvidt alle kommunene faktisk deltar aktivt. Og det er ikke nødvendigvis slik at det bare er små kommuner som ikke deltar. Vi anbefaler at disse kommunene vies mer oppmerksomhet de neste årene, sånn at programmet faktisk skal komme alle kommuner til gode, sier Gotaas, og legger til:

– Det er i all hovedsak snakk om kompetanseheving i kommunene, og den må de delta i for ikke å sakke akterut. Særlig evalueringskompetanse og å kunne justere egne tiltak inn i fremtidig arbeid, vil være viktig for å fremme det systematiske folkehelsearbeidet i alle kommuner.

En annen ting forskerne har merket seg, er at et krav for å få prosjektmidler er at tiltakene kommunen vil iverksette må være nyskapende. Forskerne mener innovasjonskravet kan gi noen utilsiktede konsekvenser.

– Det er et krav at tiltakene skal være nyskapende. Kommunene skal med andre ord gjøre noe som de ellers ikke ville gjort, eller som de ikke har gjort før. Men for det første er det ikke nødvendigvis innovativt om de prioriterer å gjøre noe de har hatt lyst til å gjøre lenge, men som de kanskje ikke har hatt midler til. Selv om det kan være et riktig tiltak gitt utfordringsbildet, sier Gotaas, og legger til:

– For det andre er det mye som er i gang, som kan være verdt å videreføre i seg selv, selv om det ikke er nyskapende arbeid. Når det legges vekt på at tiltak skal være nyskapende, betyr det at man ikke bare kan si at «vi er kjempefornøyde med dette tiltaket», og bruke pengene på å fortsette arbeidet. Vi stiller spørsmål ved om man burde vurdere vektingen her.

Mer om rapporten

Midtveisevaluering av Program for folkehelsearbeid i kommunene 2017-2027 (Open Digital Archive).

Rapporten omfatter:

• En kartlegging og analyse av tiltaksutviklingen i kommunene, av det forsknings- og utviklingsarbeidet som finner sted i programmet og en analyse/vurdering med anbefalinger av hvordan erfaringene fra programmet kan omsettes i varige strukturer for å integrere psykisk helse og livskvalitet i det systematiske folkehelsearbeidet i kommunene.
  
  
• Problemstillingene belyses gjennom en dokumentstudie av alle tiltak i programmet ultimo april 2021 og en casestudie av tre fylker. I disse er det gjennomført en spørreundersøkelse til alle kommuner og kvalitative intervju med prosjektledere i fylkeskommunen og representanter for FoU- og kompetansemiljø. Dette er supplert med et fokusgruppeintervju med prosjektledere i de øvrige fylkeskommunene.
  
  
• Forskerne har i sin midtveisvurdering gitt en samlet vurdering av hvordan innretning og gjennomføring av programmet bidrar til at programmets hovedmål kan nås. De gir anbefalinger om hvordan satsingen kan implementeres og eventuelt justeres.