Skoleansattes erfaringer og utfordringer i møte mellom regelverk og pedagogisk praksis

Det er bred enighet om at det har skjedd en økt rettsliggjøring i samfunnet generelt (Andenæs, 2016). Rettsliggjøringen i skolen omfatter i hovedsak en bevisstgjøring om rettigheter og at reglene har fått en mer sentral plass i skolen generelt og i dialogen mellom skole og hjem (Andenæs, 2016; Collin-Hansen, 2010; Møller & Ottesen, 2016; NOU 2019: 23). De ansatte i skolesektoren skal forvalte og praktisere et omfangsrikt og komplekst regelverk (Herlofsen, 2014; Jakhelln & Møller, 2016; Welstad, 2011a). Med regelverk forstår vi her opplæringsloven (1998), forskrifter til loven samt FNs barnekonvensjon. Skolen som organisasjon er en svært sammensatt kontekst som er regulert av et omfattende regelverk. Her er rettigheter og plikter knyttet til en dynamisk virkelighet med barn som rettighetssubjekter (Nilsen & Herlofsen, 2012). Skolen er satt til å utføre en viktig oppgave på vegne av samfunnet. De ansatte skal forvalte regelverket på vegne av barn som ofte ikke selv kan hevde sin rett (Bratholm, 1980; NOU 2019: 23). Det er av den grunn særlig viktig at staten ivaretar elevens interesser gjennom regler og andre virkemidler (NOU 2019: 23).

Når det kommer til skolens praktisering av regelverket, har imidlertid tilsyn og forskning vist at det er manglende samsvar mellom regelverk og praksis, blant annet på spesialundervisningens område (Grøgaard mfl., 2004; Herlofsen, 2014; Lie, 2020; Nordahl & Sunnevåg, 2008; Riksrevisjonen, 2005–2006, 2010–2011; Welstad, 2011b).

Opplæringsloven er fra 1998, men har med jevne mellomrom blitt tilført nye presiseringer og tillegg for å ivareta elevenes rettigheter, og den 22. september 2017 oppnevnte regjeringen Opplæringslovutvalget, som i desember 2019 leverte forslag til et nytt regelverk. Opplæringslovutvalget uttaler at det samlet sett danner seg et bilde av at ansatte i skolesektoren generelt ønsker å etterleve loven. Det synes imidlertid å være utfordringer knyttet til anerkjennelse av regelverkets funksjon og manglende integrering av reglene i den generelle styringen av skolen. Dette kan medføre at reglene ikke alltid etterleves (NOU 2019: 23). Det er begrenset forskning på fagfeltet utdanningsrett, og lovreglene på opplæringsområdet har i liten grad blitt evaluert (NOU 2019: 23). Opplæringslovutvalget uttaler i denne sammenheng at det er lite kunnskap om hvorvidt reglene har hatt den virkningen de er ment å ha. Det er vanskelig å finne ut hva som er effekten av lover, da det sjelden er mulig å isolere hva som skyldes reglene, og hva som skyldes andre forhold. Utvalget påpeker at det kan være ulike årsaker til at regelverket ikke etterleves, og at det også kan skyldes forhold utenfor loven (NOU 2019: 23).

I møtene mellom regelverk og pedagogisk praksis vil det kunne oppstå ulike utfordringer. Hensikten med undersøkelsen vi her presenterer funn fra, har vært å få innsikt i slike utfordringer og hvordan disse utfordringene kan forstås i lys av skolen som organisasjon.

Følgende problemstillinger belyses:

1. Hva kan ansatte i skolesektoren ha erfart som utfordrende i møtet mellom regelverk og pedagogisk praksis?
2. Hvordan kan disse utfordringene forstås i lys av skolen som organisasjon?

Informantene i denne undersøkelsen var ansatte i skolesektoren som var deltakere på to etter- og videreutdanningsstudier som i stor grad dreide seg om utdanningsrett. Med utfordringer menes i denne sammenheng informantenes beskrivelser av en situasjon de har opplevd som krevende i møte mellom pedagogisk praksis og regelverket. Dette beskriver de skriftlig gjennom praktiske eksempler. Den andre problemstillingen – om hvordan utfordringene kan forstås i lys av skolen som organisasjon – blir eksplisitt besvart gjennom den avsluttende drøftingen.

Forskningsgjennomgang

Internasjonal forskning på området omfatter i hovedsak undersøkelser om lærere og/eller skolelederes juridiske kompetanse (Horner mfl., 2020; Militello & Schimmel, 2008; Newlyn, 2020; O’Connor mfl., 2016; Schimmel & Militello, 2007; Tie, 2014). De fleste hadde ikke hatt opplæring i utdanningsrett i lærerutdanningen eller etterutdanning, og de hadde dermed manglende juridisk kompetanse. Schimmel & Militello (2007) gjennomførte en spørreskjemaundersøkelse som omfattet 1317 lærere fra 17 stater i USA. Resultatene viste at de fleste lærere enten manglet kunnskap eller var feilinformert om elevers og ansattes rettigheter. Australske læreres kunnskaper om regelverket i skolen ble undersøkt ved hjelp av fokusgruppeintervjuer (Newlyn, 2020). Funnene indikerer at lærernes kunnskap også her var begrenset. Kunnskapen blir betegnet som «begrenset, feilinformert og tilfeldig» (Newlyn, 2020, s. 23).

Hult & Lindgren (2016) sin casestudie fra en svensk skole handlet om hvordan krav om dokumentasjon knyttet til krenkelser påvirker lærernes kunnskap og handling. Studien antydet at lærerne må utvikle en evne til å beskrive og håndtere konflikter mellom elever som er i overensstemmelse med regelverket. I tillegg opplevde lærerne at det juridiske perspektivet hadde «invadert» skolen, og at dette var krevende. De ytret et behov for støtte, gjerne fra et juridisk ombud, til å «oversette» den pedagogiske praksisen til juridiske termer.

Decker og medarbeidere (2019) undersøkte om den juridiske opplæringen som 259 lærere og rektorer fikk da de gjennomført et kurs i utdanningsrett mellom 2008–2015, påvirket deres handlinger i årene etter kurset. Funnene vitner om at den juridiske opplæringen hadde betydelig innvirkning på deres handlinger.

For eksempel hevdet 88 prosent at kurset gjorde at de ble sikrere på hvordan de skulle håndtere juridiske spørsmål.

Det foreligger ingen storskalastudie av norske læreres eller skoleansattes kunnskap om regelverket. Møller & Sivesind (2016) har imidlertid gjennomført en survey blant alle rektorer i fem utvalgte fylker i Norge. De satte i denne undersøkelsen søkelyset på tre områder: tilpasset opplæring, spesialundervisning og skolemiljø. Resultatene viste at tilpasset opplæring oppfattes som utfordrende å gjennomføre i praksis. De fleste rektorene synes imidlertid å ha god kunnskap om regelverket knyttet til spesialundervisning og skolemiljø.

Møller & Sivesind (ibid.) understreker at det ikke er nok at bare skoleledere kjenner lovverket. De uttrykker bekymring knyttet til at 40 prosent av skolene ikke hadde et system for å oppdatere lærerne i gjeldende regelverk. Undersøkelsen deres viste også at bare 25 prosent av skolene hadde årlige samlinger der personalet ble oppdatert på og kunne diskutere opplæringsloven. Undersøkelsen var en del av forskningsprosjektet LEXEL (Legal Standards and Professional Judgement in Educational Leadership), der målet var å undersøke hvordan ledere på ulike nivåer i skolen fortolker og anvender regelverket i samspill med andre aktører (Andenæs & Møller, 2016).

Møller & Ottesen (2016) belyste i sin studie hvordan rettsregler omformes til profesjonell handling på lokalt nivå. De gjennomførte intervjuer i seks skoler, og funnene ble diskutert i lys av perspektiver på profesjonalitet og organisasjonsrutiner, herunder samspillet mellom rettslig regulering og profesjonelle normer. Analysen tydet blant annet på at når skoleledere og lærere skal gjøre barnets beste-vurderinger, er de mer basert på (egne) etiske og pragmatiske vurderinger enn på regelverk og skolens formelle rutiner (Møller & Ottesen, 2016).

Fjørtoft og medarbeidere (2017) gjennomførte en kvalitativ studie på en skole i en kommune i Norge der de så på hvordan opplæringsloven forstås og anvendes av skoleledere, foreldrerepresentanter og skolefaglig ansatte. De fant at skoleansatte var avhengig av veiledning når de møtte juridiske problemstillinger, og at de primært søkte råd i sin profesjonelle eller private omgangskrets.

Mausethagen og medarbeidere (2019) gjennomførte høsten 2018 en undersøkelse på oppdrag fra Opplæringslovutvalget (NOU 2019: 23). Formålet var å få økt kunnskap om regelverksetterlevelsen i grunnopplæringen, spesielt i forbindelse med spesialundervisning og skolemiljø. Undersøkelsen ble gjennomført i tre kommuner og to fylkeskommuner. Resultatene indikerer at det er behov for å tilrettelegge for dialog mellom samarbeidsaktører for å få bedre lovforståelse. De påpeker at det kan være utfordrende å gjøre de faglig-pedagogiske vurderingene som reglene legger opp til (Mausethagen mfl., 2019). De viser også til at lærerne i liten grad eksplisitt trekker inn regelverket i sine resonneringer, men at vurderingene likevel i stor grad sammenfaller med regelverket.

Doktorgradsarbeidet til Herlofsen (2014) omhandlet saksbehandlingen knyttet til retten til spesialundervisning. Herlofsen foretok en kvalitativ dokumentanalyse av elevsaker, og funnene indikerer at skoleansatte (skoleleder og lærere) og pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) har vanskeligheter blant annet med å anvende riktig lov, tolke loven og se lover i sammenheng.

Tidligere forskning har i hovedsak belyst lærere og skolelederes kunnskap om og anvendelse av regelverket i skolen. Forskningen har rettet mindre oppmerksomhet mot de organisatoriske rammene som også har betydning for implementering av regelverket i skolen. LEXEL-studien undersøkte hvordan ledere på ulike nivåer i skolen fortolker og håndhever opplæringsloven på tre områder: elevenes rett til et godt psykososialt miljø, kravet til skoler om å gi tilpasset opplæring samt retten til spesialundervisning. Til forskjell fra denne studien vil vi her, gjennom skriftlige beskrivelser fra ansatte i skolesektoren, se på de utfordringene ansatte opplever i møte med regelverket i skolen, og hvordan disse utfordringene kan forstås i lys av skolen som organisasjon.

Teoretisk rammeverk

Skolen som organisasjon er satt til å utføre viktige oppgaver for samfunnet (Lillejord, 2003). Organisasjonen setter rammer og legger føringer på hvordan arbeidet skal utføres av den enkelte (Irgens, 2007). I vår studie undersøker vi hvordan utfordringer med regelverket i praksis kan forstås med utgangspunkt i Bolman & Deal (2015) sine organisasjonsteoretiske fortolkningsrammer. De fire rammene beskriver et sett mentale modeller som hjelp til å forstå omgivelsene og de utfordringer som oppstår der, og til å forstå lederskap. Bolman & Deals organisasjonsteoretiske fortolkningsrammer kan også være et nyttig redskap for skoleledelsen i planlegging av handling for å få til utvikling eller endring i skolen. Rektor er ansvarlig for at skolen fungerer godt som organisasjon, og for bidra til utviklingen av denne.

Den strukturelle rammen handler om at en organisasjon eksisterer for å nå bestemte mål. Organisasjonen må ha en struktur med tydelige mål, roller og ansvarsområder (Bolman & Deal 2015). Vertikal styring beskriver ledelse og kontroll ovenfra og ned. Virkemidler i en horisontal samordning vil kunne være teamarbeid, møtevirksomhet og prosjektgrupper. En riktig balanse mellom horisontal og vertikal samordning er sentralt på veien mot en effektiv organisasjon. Dette må ta utgangspunkt i det endelige målet, i hvilke omgivelser skolen fungerer i, og i kvalifikasjonene til skolens medarbeidere og tilgjengelige ressurser som tid og økonomi. I forbindelse med denne rammen er det rimelig å anta at systemer på skolen vil påvirke hva de ansatte erfarer som utfordrende i møtet mellom regelverk og praksis.

Human Resource-rammen (HR-rammen) illustrerer hva organisasjoner og enkeltmennesker gjør med og for hverandre. Dette handler om hvordan samspillet mellom organisasjonen og enkeltmennesker innad i organisasjonen påvirker hvordan organisasjonen fungerer. Skolen har behov for engasjerte og faglig dyktige ansatte, og de ansatte må oppleve at de er betydningsfulle, blir anerkjent og har medbestemmelse. En vei for å lykkes er å investere i de ansatte og være lydhøre for deres behov (Bolman & Deal, 2015). Denne rammen aktualiserer hvorvidt relasjonen mellom ledelsen og de skoleansatte påvirker hvordan utfordringer blir møtt og håndtert.

Den politiske rammen handler om styring og makt. Skoler styres med begrensede ressurser. Kombinasjonen av knappe ressurser og divergerende interesser bidrar til konflikter (Bolman & Deal, 2015). I dette perspektivet er ikke konflikt nødvendigvis et problem, det blir ansett som normalt og uunngåelig. Lederens utfordring er å erkjenne og håndtere interessekonflikter. I tilknytning til denne studien er det av interesse om sider ved kulturen påvirker hva de skoleansatte oppfatter som utfordrende i møtet mellom regelverk og pedagogisk praksis.

Den symbolske rammen: Her legges det vekt på hvordan myter og symboler kan hjelpe mennesker til å skape mening i den kaotiske og flertydige verden vi lever i.

Som leder har man en sentral rolle, og her vil skolekulturen ha en kritisk funksjon i organisasjonen. Ifølge Bolman & Deal (2015) vil en organisasjon utvikle sitt eget grunnsyn og sine særegne overbevisninger, verdier og sedvaner. Kulturen kan ha både negativ og positiv kraft når det gjelder å påvirke målet til organisasjonen. Denne rammen kan vende oppmerksomheten mot det rådende syn på hvordan bestemmelser i opplæringsloven (1998) skal tolkes og praktiseres.

Profesjonsutøvere, som eksempelvis lærere, har fått ansvar for å utføre tjenester på vegne av samfunnet fordi de har kompetanse til å utføre dette (Garbo & Raugland, 2017; Molander & Terum, 2008). Utøvelsen av skjønn hevdes ofte å være kjernen i profesjonelt arbeid (Molander, 2013). Begrepet skjønn blir her forstått som de vurderinger som foretas for å klarlegge innholdet i lovbestemmelser (Eckhoff & Smith, 2014). Det å utøve skjønn handler om at en resonnerer seg frem til en beslutning med utgangspunkt i gitte holdepunkter (Garbo & Raugland, 2017). Ansvaret og utførelsen av dette skjønnet vil kunne variere ut ifra hvilken stilling den enkelte har i skolesektoren. De ansatte i skolesektoren må forholde seg til mange bestemmelser som ikke er detaljregulerte. Det vil si at det er bestemmelser som er vage i sin utforming, og der det må utøves skjønn (Welstad, 2011a). Det er også behov for skjønn for å sikre fleksibilitet og tilpasning til individuelle behov og omstendigheter (Molander, 2013).

Barn og unge i Norge har en juridisk rett og plikt til tiårig grunnskoleopplæring i samsvar med loven og tilhørende forskrifter. Denne opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte elev, dette følger av opplæringsloven (opplæringsloven, § 1-3).

Dette prinsippet forplikter den enkelte lærer, skole og kommune. De må i størst mulig utstrekning følge dette opp i planleggingen og driften av skolene. Det er likevel ikke fastlagt i loven hva den enkelte skole og kommune skal gjøre for å fremme prinsippet om tilpasset opplæring (NOU 1995: 18). Dette innebærer at det kan være lokale forskjeller i hvordan skolene makter å møte denne utfordringen når det gjelder mangfold og tilpasning. Videre innebærer regelverket at elevene skal delta i et sosialt, faglig og kulturelt fellesskap. Opplæringsloven (kap. 9A) inneholder bestemmelser som regulerer elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø. Skolen er også forpliktet av FNs barnekonvensjon. En av de mest sentrale artiklene her er artikkel 3 om hensynet til barnets beste. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, og man skal i vurderingen ta hensyn til det enkelte barns behov og situasjon. I saker som berører barnet, har det også rett til å bli hørt og rett til å gi uttrykk for sine synspunkter, jf. art 12. Barnets mening er sentralt i fastleggelsen av barnets beste. Skolen skal vurdere barnets beste når de planlegger og gjennomfører opplæringen (Hasle, 2020).

Kommunen har ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir oppfylt, og dette innebærer at de må stille nødvendige ressurser til disposisjon. Videre skal kommunen ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene blir oppfylt (jf. opplæringsloven, § 13-10).

Mathiesen (2011) fremhever viktigheten av at loven er tilpasset det «landskapet» den skal regulere. Innfrielse av lovens intensjon er generelt avhengig av den sosiale, økonomiske og politiske sammenhengen lovgivningen fungerer i. Dersom det er for stor avstand mellom regelverket og det «landskapet» som skal reguleres, innfris ikke de tilsiktede virkningene. I denne sammenheng kan Bolman & Deal (2015) sine fire fortolkningsrammer bidra til forståelse for de utfordringene som informantene i studien opplever i møte mellom regelverk og praksis.

Metode

For å besvare problemstillingen i vår studie benyttet vi en kvalitativ metodetilnærming. Studien bygger på innholdsanalyse (Krippendorff, 2004) av 28 skriftlige beskrivelser av pedagogisk-juridiske utfordringer. Høsten 2017 ble deltakere på to etter- og videreutdanningsstudier bedt om å beskrive en pedagogisk-juridisk utfordring de hadde opplevd gjennom eget arbeid i løpet av de tre siste årene. I tillegg ble de bedt om å forklare hva som gjør dette til en utfordring, og oppgi sin profesjonelle rolle (for eksempel skoleleder, lærer eller spesialpedagog). Det ble ikke gitt noen føringer på hvilke typer utfordringer deltakerne skulle beskrive, eller hvor mye de skulle skrive. De stod fritt til å beskrive det de ønsket, og som de ville trekke frem som en utfordring. Når det gjaldt lengde på beskrivelsene, så varierte de fra en halv til to sider.

Det var 28 deltakere som samtykket til at beskrivelsene deres kunne anvendes i forskning. Vi fikk 9 beskrivelser fra det ene studiet og 19 fra det andre studiet.

Utvalget besto av 17 ledere (blant annet avdelingsledere, skoleledere og spesialpedagogiske ledere), 2 lærere, 1 spesialpedagog, 6 rådgivere (blant annet ansatte i PPT og koordinatorer), 1 skoleeier samt 1 ansatt i kommunal skoleledelse. Totalt deltok 17 kvinner, 9 menn og 2 som ikke oppga eget kjønn. 15 av 28 informanter var tilknyttet grunnskolen, mens de resterende 13 var tilknyttet videregående skole. Årsaken til at det var en overvekt med ledere i utvalget, er at det ene studiet var for ledere i skolesektoren. På det andre studiet var det en mer variert gruppe med deltakere, blant annet lærere, spesialpedagoger og ledere.

Analysen tok utgangspunkt i de tekstlige beskrivelsene av utfordringene. Det ble foretatt en kvalitativ innholdsanalyse av datamaterialet. Analysen startet ved en gjennomlesing av alle beskrivelsene av pedagogisk-juridiske utfordringer. Formålet var da å bli bedre kjent med materialet. Det ble gjennomført en fortolkende analyse av beskrivelsene (Ryen, 2002). Fortolkende analyser tar utgangspunkt i at forskeren har en aktiv rolle i forskningsprosessen og tolker datamaterialet (Patton, 2002). Beskrivelsene ble lest flere ganger med ulikt fokus. Først ble hver beskrivelse lest med utgangspunkt i å finne ut hva den enkelte beskrivelsen handlet om. Når beskrivelsene deretter ble sammenholdt, ble det oppdaget flere klare mønstre og fellestrekk i beskrivelsene.

Utfordringene som deltakerne beskrev, var knyttet til områdene tilpasset opplæring, spesialundervisning, skolemiljø, skoleskyss, elevers psykiske helse, opptak i videregående skole, ungdomsretten til videregående skole, førstegangsvitnemål og inntak til videregående skole for voksne innvandrere. Enkelte av disse områdene var det bare en eller to deltakere som hadde beskrevet, og disse utfordringene ble ikke en del av det endelige analysegrunnlaget for studien.

De hyppigst forekommende utfordringene var tilknyttet tilpasset opplæring, spesialundervisning og skolemiljø. Disse utfordringene ble utgangspunktet for kategoriene i analysen. De endelige funnene er presentert i tre kategorier som representerer disse utfordringene. De tre kategoriene er: (1) forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning, (2) spesialundervisning og (3) skolemiljø.

Tekstene ble lest flere ganger etter at de hadde blitt plassert i en av de tre kategoriene. Denne analyseprosessen kan derfor beskrives som en hermeneutisk prosess der materialet ble tolket med en veksling mellom helhet og deler (Gadamer, 2004). Innholdsanalysen kan bidra til å få bedre innsikt i utfordringene ansatte i skolen opplever i møte med regelverket, og hva som kan gjøre at dette oppleves som en utfordring. I fremstillingen benevnes informantene med yrkestittel og bokstav som for eksempel Lærer A og Spesialpedagog B.

Metoden har enkelte begrensninger som bør nevnes. I lys av at de skoleansatte stod fritt til å beskrive en pedagogisk-juridisk utfordring på den måten de ønsket, var beskrivelsene varierte i innhold og omfang. Dette bidro til at det ble noe utfordrende å analysere datamaterialet. I tillegg er en begrensning at flertallet av informantene er ledere i skole eller kommune. Dette kan ha bidratt til at lærere, spesialpedagoger og rådgiveres erfaringer har blitt underrepresentert i datamaterialet.

Etiske forhold

Etikk og etiske vurderinger er viktig i alle faser av et forskningsprosjekt. Under planlegging av prosjektet ble det tatt utgangspunkt i forskningsetiske retningslinjer som er utformet av Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora, juss og teologi (NESH, 2020). Forskningsprosjektet ble meldt og vurdert av Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD) før innsamlingen av de pedagogisk-juridiske utfordringene. Prosjektet ble funnet meldepliktig i henhold til personopplysningsloven § 31. Behandlingen ble vurdert å tilfredsstille kravene i personopplysningsloven, og prosjektet kunne igangsettes. De anonymiserte, skriftlig formulerte pedagogisk-juridiske utfordringene fra praksisfeltet dannet grunnlaget for undersøkelsen, som er godkjent av NSD.

På første samling høsten 2017 fikk deltakerne på de to etter- og videreutdanningsstudiene et informasjonsskriv som redegjorde for bakgrunn og formål for studien, utvalg, datainnsamling og behandling av personopplysninger. De som ønsket å være med i forskningsprosjektet, skrev under på samtykkeskjemaet som fulgte med. De ble informert om at det var frivillig å delta i undersøkelsen, og at de når som helst kunne trekke sitt samtykke uten å oppgi grunn til dette. De ble videre informert om at deres skriftlige beskrivelse av den pedagogisk-juridiske utfordringen ikke skulle inneholde direkte, indirekte eller sensitive personidentifiserende opplysninger. Personopplysninger og navnelister ble ikke oppbevart sammen med forskningsdata, og det er brukt en koblingsnøkkel til navnelister som oppbevares adskilt fra øvrige data i undersøkelsen.

Presentasjon av funn

Funnene er presentert og fremstilt ved hjelp av tre kategorier: (1) forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning, (2) spesialundervisning og (3) elevene sitt skolemiljø. Kategoriene representerer deltakernes opplevde utfordringer i møte mellom regelverk og praksis. Sitatene som er hentet fra informantenes beskrivelser, kan illustrere mønstre, likheter og ulikheter i praksisen.

Forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning

Både tilpasset opplæring og spesialundervisning er bestemmelser som er sentrale i opplæringsloven. Tilpasset opplæring som overordnet prinsipp innebærer at skolen er forpliktet til å tilpasse opplæringen til den enkelte elevs forutsetninger og behov.

Spesialundervisning innebærer også en tilpasning av opplæringen til eleven, men dette er en individuell rettighet og kan medføre økt bruk av ressurser for å innfri denne rettigheten. Målet er at eleven skal få en likeverdig opplæring. Bestemmelsene krever blant annet god kunnskap om regelverket, utøvelse av profesjonsskjønn, saksbehandling og samarbeid.

Enkelte av informantene uttaler at de er usikre på forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning. De opplever at det er vanskelig å avgjøre hvor grensen mellom tilpasning av ordinær opplæring og spesialundervisning går. En informant ved en videregående skole beskriver for eksempel at det er særlig utfordrende å «gi et fullverdig faglig kvalitetstilbud til samtlige samtidig» (Avdelingsleder A). Vedkommende uttrykker et behov for å få større klarhet i hva som forventes av undervisningskvalitet fra den enkelte lærer. Det blir i den forbindelse trukket frem utfordringer med det som kan ses på som manglende undervisningskvalitet og betydningen for eleven som da ikke får tilpasset opplæring.

To informanter beskriver utfordringer på dette området knyttet til overgangen fra grunnskole til videregående skole for elever som har vedtak om spesialundervisning i grunnskolen (jf. opplæringsloven § 5-1). Når elevene starter i videregående skole, prøves de først ut for å vurdere om tilpasning av ordinær opplæring vil gi et tilfredsstillende utbytte (unntaket er elever med «sterkt nedsatt funksjonsevne» jf. forskrift til opplæringsloven. § 6-17). En av informantene, som arbeider som rådgiver i videregående skole, opplever det spesielt problematisk når det er åpenbart at eleven har behov for spesialundervisning. Dette kommer til uttrykk slik:

Utfordringen min er at jeg stadig opplever at svake elever «prøves ut» for lenge i systemet, og at skolen «gambler» på at vi får dem gjennom vg1 og vg2 med bruk av «tilpasset opplæring». I mange tilfeller gjør vi nok også det, noe gjennomføringsprosenten i fylkeskommunen viser. Men klarer de seg i læretiden dersom de har klart å kvalifisere seg for dette? Læretiden er også en del av den videregående opplæringen. Her er tallene vesentlig dårligere. (Rådgiver B)

Rådgiveren opplever at det er en «vente-og-se-holdning» i videregående skole og mener at skolen noen ganger synder med tanke på denne elevgruppen, og uttrykker videre at:

Elevene tilmeldes ikke til PPT for å spare tid og penger. Elevene går som nevnt på et yrkesfaglig utdanningsprogram, og svært mange av dem har ikke foreldre som «pusher» på for at de skal få det tilbudet de trolig har krav på. Dette gjør min rolle som rådgiver enda viktigere. (Rådgiver B)

En lignende utfordring trekkes frem av en annen rådgiver i videregående skole, som skriver at det gjerne kan gå et halvt år før eleven får et «hensiktsmessig opplegg». Dette oppleves problematisk. Begge rådgiverne er usikre på om denne «vente-og-se-holdningen» som preger praksis, er i tråd med regelverket i opplæringsloven. De trekker også frem at ressursmessige hensyn er en underliggende forklaring på denne holdningen.

En av informantene er lærer på fagopplæringen (et vg3-løp for de elevene som ikke har fått lærekontrakt) og opplever at elever blir hjulpet frem i skoleløpet med ulik form for tilrettelegging som har gjort at de har bestått skoleløpet, til tross for lav poengsum. Elevene er ikke utredet av PPT og har kun fått tilrettelegging i fellesfag. På vg3 blir utfordringene ofte veldig synlige, og læreren uttrykker at det blir vanskelig å gi tilpasset opplæring i det videre løpet. Dette får som konsekvens at lærerne opplever at de tvinges til å bryte loven for å tilpasse opplæringen til elevenes forutsetninger. Informanten forklarer det slik:

Det blir at vi må tilrettelegge på et lavere nivå enn vi strengt tatt har «lov» til, fordi vi ser at det ikke går med fullt løp. Og vi må høvle bort læreplanmål både i undervisning og i forbindelse med praksis på grunn av at eleven ikke evner å utføre løpet de er tatt inn på. Vi tilrettelegger dermed ofte mer for grunnkompetanse enn det løpet de skal ha, uten at det er vedtatt. Men, elevens og foresattes forventning er fullt løp siden de er kvalifisert og ikke har blitt realitetsorientert av noen i systemet tidligere. (Lærer C)

Når elevene ikke har blitt henvist til PPT tidligere i løpet, er konsekvensen at eleven mister muligheten til å velge på nytt (omvalg) og få et tilrettelagt løp, siden ungdomsretten er brukt opp. Læreren opplever det problematisk at elevene blir «dyttet frem i systemet de alltid hører de må fullføre», og uttrykker videre:

Det vi ofte gir dem er arbeidslivstrening og ikke undervisning, noe som bryter med opplæringsloven. Elevene har også ofte mye bagasje med seg og har ikke «plass» til undervisning der og da, eller de er ikke motivert for undervisning, kun for praksis. Dette gjør til at vi tilrettelegger for eleven så de skal holde seg i skoleløpet og ikke droppe ut, men igjen – vi bryter opplæringsloven med tanke på fagplanen de skal gjennom, og det som det forventes at vi leverer. Det er elevene som er taperne her, og som ofte står igjen uten noe annet enn dårlige skolepapirer og i verste fall studielån. (Lærer C)

Når en ser informantenes utfordringer under denne kategorien i sammenheng, er det et hovedinntrykk at de ser det som vanskelig å avgjøre når kvaliteten på den tilpassede opplæringen er «god nok», og når eleven bør henvises til PPT for videre utredning av behov for spesialundervisning. Enkelte er bekymret for elever som blir utsatt for en «vente-og-se-holdning». De opplever at ressursmessige hensyn går foran elevens behov for tilrettelegging. Ved at eleven ikke får en rett til spesialundervisning, kan eleven heller ikke klage på opplæringstilbudet. Dette er ikke i samsvar med opplæringsloven og kan få alvorlige følger for elevenes fremtidige valg og muligheter.

Spesialundervisning

Spesialundervisning er en sentral rettighet i opplæringsloven og innebærer en tilsvarende plikt for skoleeier til å oppfylle denne (Herlofsen, 2014). Det er flere av informantene som beskriver utfordringer knyttet til spesialundervisning. Dette er relatert til saksbehandling, utarbeiding av individuell opplæringsplan (IOP) og den praktiske gjennomføringen av spesialundervisningen.

En av informantene, som er leder i PPT, opplever at regelverket for spesialundervisning er rimelig og tydelig, og at prosedyrene for saksbehandlingen er klar. Utfordringen er, ifølge denne lederen, at regelverket ikke sikrer den praktiske gjennomføringen av spesialundervisningen. Det trekkes frem utfordringer knyttet til tilrådingene i PPT sine sakkyndige vurderinger og skolens mulighet til å følge det opp, organisatoriske forhold og manglende spesialpedagogisk kompetanse på skolene.

Lederen mener at skoleeiers ansvar for å sørge for et forsvarlig system som sikrer at skolene oppfyller den lovpålagte plikten, bør tydeliggjøres i regelverket ved «at det i større grad burde være pålagt å skriftliggjøre et slikt arbeid for å sikre at elever med behov for spesialundervisning faktisk får det opplæringstilbudet de bør ha» (PPT-leder D).

Noen skoleledere trekker frem utfordringer knyttet til oppfyllelse av vedtaket om timer til spesialundervisning. De opplever at det er et misforhold mellom det antall timer eleven har krav på etter enkeltvedtaket, og det skolen gir i løpet av året. Misforholdet forklares med mangel på lærerressurser, da det er høyt sykefravær. I sykdomsperioder må de ofte prioritere hvem som skal ha de lærerne som er igjen på skolen, og ofte faller avgjørelsen på klasser, ikke enkeltelever eller grupper med spesialundervisning. Den ene skolelederen beskriver hvordan denne situasjonen oppleves:

De må ofte være i klassen sin, uten ekstra hjelp eller støtte, og gjøre så «godt de kan». De får da heller ikke tilpasset opplæring i klassen. Ofte ser jeg at de får gjort lite eller ingenting i timene, rett og slett fordi det er for vanskelig for dem i klassen. (Skoleleder E)

Elevene får det samme totale antall timer som resten av barna på skolen, men de får ikke spesialundervisningstimene slik vedtaket tilsier. Mangel på lærerressurser medfører at elevene ikke får oppfylt sin rett til spesialundervisning, og det blir ikke alltid dokumentert. Problemet er dessuten det at elevene ikke får det antall timer til spesialundervisning som vedtaket tilsier, noe som ofte blir bevisst fortiet og holdt tilbake. Skolelederen beskriver det slik:

Min erfaring er også at mange av disse timene som elever med rett til spesialundervisning ikke får, ikke blir registrert som avvik. Tapte timer blir heller ikke nevnt for foreldrene til de elevene som mister de spesialpedagogiske timene sine. Heller ikke nevnes det i årsrapporten som foreligger for hver elev hvert år. (Skoleleder E)

Ifølge skolelederen er sakkyndig vurdering og enkeltvedtak klart i henhold til antall årstimer, organisering, fag og så videre, men det er ingen som kontrollerer at elevene får rett antall spesialpedagogiske timer. Denne manglende kvalitetssikringen medfører, ifølge lederen, at skolene kan «operere fritt» når det gjelder gjennomføringen.

En lærer beskriver at elever har individuelle opplæringsplaner (IOP) som ikke er relevante for dem:

I mitt arbeid møtte jeg elever med individuelle opplæringsplaner (IOP). Jeg fikk se IOP-ene og skulle undervise to elever atskilt fra resten av klassen. Jeg kom inn de siste månedene av et skoleår. Det tok en del tid å finne ut hvilket nivå elevene var på, og det stemte overhodet ikke med IOP-ene de hadde. De hadde tilforlatelig like IOP-er, men hadde ikke de samme ferdighetene, eller innlæringsevnene. (Lærer F)

Læreren beskriver at det er en utfordring at skolen har utarbeidet IOP slik det er krav om, men på en standardisert måte som ikke passet med elevenes forutsetninger og behov. Elevene fikk lite nytte av IOP-ene siden ingen, verken foreldre eller andre, stilte spørsmål ved innholdet i planene. Læreren utdyper: «På en måte kan en vanskelig si at lovens intensjon er oppfylt.»

En spesialpedagog på ungdomstrinnet opplever at det er utfordringer knyttet til arbeid med den individuelle opplæringsplanen (IOP) som er i strid med regelverket. Dette synet blir imidlertid motarbeidet av andre i kollegiet, og spesialpedagogen får lite støtte fra ledelsen. Dette uttrykkes slik:

[…] det virker som disse [ledelsen] heller ikke har tilstrekkelig kunnskap. «Sånn har vi alltid gjort det»-mentaliteten er sterk. Samtidig er intensjonene gode, noe som gjør det ekstra vanskelig å endre praksis. Man ønsker og mener det godt, samtidig som man ikke ønsker endring. (Spesialpedagog G)

Spesialpedagogen beskriver at utfordringene er knyttet til elevers rett til medvirkning i arbeidet med de individuelle opplæringsplanene. Elevene blir ikke hørt, og de får heller ikke innsyn i sine opplæringsmål. Det er elever som ikke vet at de har spesialundervisning, langt mindre en IOP. Spesialpedagogen beskriver videre:

På samarbeidsmøter prater man alltid om barnet, aldri med. Foreldrene representerer barnet på slike møter, men verdien av den innsikt barnet selv kan komme med, blir fullstendig ignorert. Ofte er barnet med på utviklingssamtaler, men her opplever jeg at det ofte er slik at læreren forteller hvordan han eller hun opplever hverdagen, det gis igjen lite eller ikke noe rom for barnet til å komme med sine synspunkter. (Spesialpedagog G)

Spesialpedagogen uttrykker at elevene ikke blir informert om og tatt med i planleggingen, gjennomføringen eller evalueringen av spesialundervisningen. Elevene får ikke mulighet til å uttale seg. Spesialpedagogen uttrykker bekymring ved at dette bryter med menneskerettighetene.

Når en ser informantenes utfordringer under denne kategorien i sammenheng, er det et hovedinntrykk at det er brudd på elevenes rettigheter. Enkelte av informantene etterlyser større krav til oppfølging, medvirkning og dokumentering slik at elevene får sine rettigheter oppfylt i praksis.

Elevene sitt skolemiljø

At elevene trives og har det trygt og godt på skolen, er en viktig forutsetning for læring. Elevenes rettigheter og skolens plikter knyttet til skolemiljø følger av kapittel 9A i opplæringsloven. Informantene beskriver utfordringer som er knyttet til retten til et trygt og godt skolemiljø, mobbing og saksbehandlingen som kreves i slike saker.

En informant som er skoleleder, trekker frem at det er positivt og viktig med regelverket i kapittel 9A. Regelverket oppleves som viktig for å verne om elevenes verdighet og integritet, samtidig som det gir mulighet for utvikling og tilhørighet for alle. Regelverket oppleves imidlertid også som utfordrende i de sakene der elever har blitt gitt merkelappen «vanskelig». Når skolen ikke klarer å hjelpe eleven, er det, ifølge skolelederen, en enkel løsning å skylde på faktorer utenfor skolen og finne forklaringer der. Regelverket fremstår som flott og en viktig bærebjelke og en forutsetning for likeverdig opplæring og et trygt og godt skolemiljø. Skolelederen trekker imidlertid frem at regelverket i seg selv ikke er nok for at elevene skal oppleve et trygt og godt skolemiljø. I tillegg er det viktig at «møtene mellom menneskene i systemet bærer preg av varme hjerter, kloke hoder og mot. Så enkelt og så vanskelig» (Skoleleder H). Det gis uttrykk for at det er et krevende samspill mellom regelverk, pedagogisk praksis og holdninger.

En annen skoleleder (Skoleleder I) opplever at konfliktnivået mellom partene øker når mobbebegrepet blir brukt. Skolelederen mener at konflikten mellom de to partene kunne blitt løst på et lavere nivå dersom mobbebegrepet hadde blitt utelatt. Det understrekes imidlertid at det er viktig at elevene har den rettssikkerheten som følger av opplæringsloven, men at en mobbesak krever enorme ressurser. Skolelederen er usikker på deler av regelverket og sier videre: «Hva vet jeg som ikke-jurist?»

Han opplevde at han drev med «sjonglering mellom det lovlige og det ulovlige» for å holde konfliktnivået nede. Regelverket oppleves svært utfordrende, noe som kommer til uttrykk i følgende sitat:

Hadde jeg kunnet alle reglene og lovene, ville jeg hatt et mye enklere arbeid når jeg skulle løst/håndtert saken. Mangel på innsikt gjorde at jeg brukte mye lengre tid på prosesser enn nødvendig. Men på den annen side tror jeg ikke at en jurist hadde hatt mine pedagogiske og didaktiske evner for å løse/ende saken! (Skoleleder I)

Når en ser informantenes utfordringer under denne kategorien i sammenheng, er det et hovedinntrykk at regelverket oppleves viktig for elevenes rettssikkerhet, men også krevende å realisere i praksis. Dette begrunnes blant annet med manglende kunnskap om regelverket, krevende saksbehandling og utfordringer knyttet til den subjektive opplevelsen av å ha det trygt og godt.

Diskusjon og konklusjon

I begynnelsen av artikkelen ble følgende problemstillinger presentert:

1. Hva kan ansatte i skolesektoren ha erfart som utfordrende i møtet mellom regelverk og pedagogisk praksis?
2. Hvordan kan disse utfordringene forstås i lys av skolen som organisasjon?

I denne studien blir utfordringene studert i lys av skolen som organisasjon. Slik funnene viser, var hovedvekten av utfordringene knyttet til tilpasset opplæring, spesialundervisning og skolemiljø. Utfordringene er knyttet til elevrettigheter som gjelder spesialundervisning og skolemiljø. Dette er sentrale rettighetsbestemmelser i opplæringsloven, og det er dermed ikke overraskende at flere av informantene trakk frem utfordringer knyttet til disse bestemmelsene. Disse rettighetene utløser tilsvarende plikter for skolen og innebærer ofte større innsats av ressurser. I tillegg er dette bestemmelser som ikke er detaljregulerte. Dette innebærer at de er vage i sin utforming, hvilket krever at det utøves et skjønn (Welstad, 2011a), noe som kan være en krevende øvelse.

Informantene peker på ulike forklaringer på hvorfor den situasjonen de beskriver, oppleves som utfordrende. Funnene indikerer at de ansatte i stor grad ønsker å ivareta regelverket til det beste for elevene, men at de opplever barrierer for oppfølging som synes å være årsaken til utfordringene de beskriver. Disse barrierene er blant annet knyttet til kunnskap om regelverket, ledelse, ressurser, sanksjoner og skolekultur.

Bolman & Deal (2015) hevder, i tilknytning til den politiske rammen, at sentrale beslutninger innad i en organisasjon angår fordeling av knappe ressurser, nærmere bestemt hvem som skal få hva. I datamaterialet blir dette tydelig ved at flere av informantene erfarer det som utfordrende å innfri elevenes rettigheter blant annet av ressursmessige grunner. Dette samsvarer i stor grad med opplæringslovutvalgets uttalelse om at lærere i utgangspunktet ønsker å oppfylle regelverket, men det kan være ulike årsaker til at dette ikke skjer (NOU 2019: 23).

Manglende kunnskap om regelverket synes å være en utfordring og en barriere for oppfølgingen av dette regelverket. Funnene samsvarer med tidligere forskning som indikerer at ansatte i skolen har lite kunnskap om regelverket (Andenæs & Møller, 2016; Fjørtoft mfl., 2017; Herlofsen, 2014; Lie, 2020; Mausethagen mfl., 2019; Militello & Schimmel, 2008; O’Connor mfl., 2016; Schimmel & Militello, 2007; Tie, 2014). Det kan blant annet skyldes at de ansatte i skolen ikke har fått opplæring og informasjon om regelverket (Herlofsen, 2014; Riksrevisjonen, 2010–2011), og at kommunen ikke har stilt nødvendige ressurser til disposisjon for at kravene i opplæringsloven skal kunne oppfylles jf. opplæringsloven § 13-10. I tillegg kan dette skyldes at det mangler et system ved skolene som skal oppdatere de skoleansatte i gjeldende regelverk. Dette blir også bekreftet i studien til Møller & Sivesind (2016).

Dette er spesielt alvorlig da de ansatte skal forvalte regelverket på vegne av barn og unge, som ofte ikke selv kan hevde sin rett (Bratholm, 1980; NOU 2019: 23). Dersom de ansatte i skolesektoren ikke har kunnskap om regelverket, vil dette kunne true elevers rettssikkerhet og læring (Herlofsen, 2014).

Informantene i denne studien viser at de er usikre på regelverket, men de stiller også spørsmål ved om praksisen er i strid med regelverket. De peker på ulike organisatoriske forhold som også kan ha innvirkning på manglende implementering av rettigheter. Det viser at det er et komplekst område hvor det handler om ulike grunner til at det oppstår utfordringer i møtet mellom pedagogisk praksis og regelverk. Mausethagen og medarbeidere (2019) fremhever årsaker til variasjoner i etterlevelsen av regelverket i skolen. Organisatoriske forhold blir særlig nevnt. Eksempler på slike forhold er 1) hvilke beslutningssystemer og rutiner som finnes for å følge opp implementeringen av regelverket, samt 2) hvordan ledere følger opp etterlevelsen av regelverket.

I overensstemmelse med dette viser funnene fra denne studien at informanter etterlyser et system som skal sikre at skolene oppfyller den lovpålagte plikten.

Dette angår eksempelvis systemer som skal øke de ansattes juridiske kunnskap, samt systemer som pålegger ansatte i skolen å skriftliggjøre eget arbeid for å sikre at elever med rett til spesialundervisning får det opplæringstilbudet de har krav på. Ved å stille spørsmål om hvorvidt egen praksis er i overensstemmelse med gjeldende regelverk, viser deltakerne både engasjement og interesse for regelverket. Dette aktualiserer HR-rammen til Bolman & Deal (2015), som vender oppmerksomheten mot hva enkeltmennesker innad i en organisasjon gjør for hverandre. I den forbindelse er det tydelig at de skoleansatte er opptatt av at det de gjør i eget arbeid, påvirker elevenes læring og utvikling.

I tillegg indikerer funnene at informantene er usikre på hvordan regelverket skal tolkes og anvendes. Dette blir også bekreftet i andre studier (se Hult & Lindgren, 2016; Newlyn, 2020; Schimmel & Militello, 2007). Bolman & Deal (2015, s. 435) påpeker at mange endringsprosesser slår feil «fordi lederne unnlater å bruke tid og penger på å utvikle nødvendige kunnskaper og ferdigheter […]». En mulig grunn til funnene som gir klare indikasjoner om at informantene er usikre på hvordan regelverket skal tolkes og brukes, kan være at skoleeierne over tid har unnlatt å iverksette tiltak som har til hensikt å øke de ansattes kunnskap om regelverket som regulerer skolen.

Når det gjelder forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning, beskriver noen av informantene at det er en «vente-og-se-kultur» på skolen. Enkelte hevder at elevene ikke blir tilmeldt for å spare tid og penger. Informantene gir uttrykk for at de er usikre på om denne praksisen er i strid med regelverket. Informantenes erfaring med en «vente-og-se-kultur» vitner om at det er forhold ved kulturen som får negative implikasjoner for de skoleansattes mulighet til å innfri elevenes rettigheter. I tråd med dette understreker Bolman & Deal (2015), i tilknytning til den symbolske rammen, at kulturen innad i en organisasjon gir positive og negative implikasjoner og virker inn på om skolen når egne mål.

Funnene fra denne studien gir indikasjoner på at skolekulturen virker negativt inn på skoleansattes ønske om å innfri elevenes rettigheter. Videre aktualiserer dette en bestemt side ved den politiske rammen til Bolman & Deal (2015) der det poengteres at skolen som institusjon styres av begrensede ressurser, noe som kan skape interessekonflikter. I dette tilfellet tyder det på at det har oppstått en interessekonflikt mellom ressurshensyn innad i skolen og de skoleansattes ønske om å innfri elevenes rettigheter. Mausethagen og medarbeidere (2019) hevder at den rettslige reguleringen av skolen forventes å bli gitt økt prioritet. Likevel blir dette trolig ikke prioritert på lik linje med realisering av de overordnede målene i opplæringsloven.

De skoleansattes manglende kunnskap om regelverket synes å medføre usikkerhet slik at praksisen får fortsette, selv om de opplever at det strider mot deres pedagogiske «ryggmargsrefleks». Enkelte av informantene gir uttrykk for at de står i et krysspress mellom det ledelsen ønsker og signaliserer, og det de selv opplever er det rette å gjøre for å ivareta elevene. Enkelte av informantene bryter regelverket for å møte en elevs behov.

De tilrettelegger for eleven langt utover det som egentlig skal være mulig å gjøre innenfor rammen av tilpasset opplæring. Funnene tyder på at informantene forsøker å finne den beste løsningen for elevene i en vanskelig situasjon. Intensjonen synes å være god, men praksisen er i strid med regelverket.

Som nevnt viser funnene at kunnskapen om regelverket ikke synes å nå frem til lærerne. Dette kan skyldes at ledelsen (les: rektor) ikke stiller tydelige krav til hva lærerne forventes å kunne om regelverket. Bolman & Deal (2015) understreker at et kjennetegn på et kollegium som presterer godt, er at hver enkelt forstår hva gruppen skal utrette ut fra krav som stilles fra ledelsen. En annen grunn kan være at lærerkollegiet mangler ansatte med formell juridisk kompetanse – i form av studiepoeng i juss. Dette er verdt å trekke inn, fordi et team (les: kollegium) som presterer godt, består av medlemmer som samlet sett har en kombinasjon av kunnskaper og ferdigheter som bidrar til at arbeidsoppgavene blir løst (Bolman & Deal, 2015).

Funnene vitner også om at informantene er usikre på regelverket knyttet til skolemiljø. En av informantene erfarte at denne usikkerheten førte til at prosessene tok veldig lang tid, og at det medførte en «sjonglering mellom det lovlige og det ulovlige». I tillegg til manglende kunnskap om regelverket opplevde informanten at regelverket gjorde det vanskelig å finne gode løsninger i praksis. Enkelte ganger opplevdes det både byråkratisk og konfliktopptrappende. For at loven skal få sin tilsiktede virkning er det sentralt at regelverket oppfattes å være relevant, nyttig og hensiktsmessig (Mathiesen, 2011; Herlofsen, 2014). Funnene fra denne studien viser at regelverket ikke ble vurdert som helt egnet.

Noen av informantene beskriver utfordringer i samarbeidet mellom ansatte og ledelse. De synliggjør ikke sin faglige vurdering og bekymring overfor ledelsen. Utøvelsen av skjønn forutsetter at det er tillit mellom ledelse og lærere i den praktiske skolehverdagen, samt at profesjonsutøveren kan gjøre rede for sine vurderinger og beslutninger (Garbo & Raugland, 2017; Molander, 2013). Ingen av informantene skriver noe om vurderingen av elevenes utbytte. Enkelte beskriver imidlertid at de er bekymret for elevens utbytte. En større trygghet og kunnskap om regelverket og rammene for skjønnsutøvelse ville kunne bidra til at informantene i større grad kunne gjort rede for sine vurderinger og ivaretatt elevenes rettigheter (Eckhoff & Helgesen, 2001; Herlofsen, 2014). Dessuten er det rimelig å anta at det blir utfordrende for de skoleansatte å utøve skjønn når de ikke har tilstrekkelig kunnskap om regelverket og rammene for skjønnsutøvelsen. Opplæringsloven (1998) inneholder flere skjønnsmessige formuleringer, som blant annet «tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet» jf. opplæringsloven § 5-1. Kunnskapsdepartementet (2011) understreker at hva som er et tilfredsstillende utbytte, avhenger av en skjønnsmessig vurdering av elevens behov.

Funnene vitner også om at elevene ikke får medvirket i saker om spesialundervisning. Dette blir også understøttet av funn fra tidligere norske studier (Herlofsen, 2014; Lie, 2020). Informantene i denne undersøkelsen ser dette i sammenheng med at ledelsen ikke har nok kunnskap om regelverket, og at det eksisterer en «slik-gjør-vi-det-her»-kultur på skolen som synes vanskelig å endre. Funnene er i overensstemmelse med tidligere studier (Holm & Møller, 2016; Møller & Sivesind, 2016) som blant annet viser 1) at ledelsen ikke formidler kunnskap om regelverket til lærerne, og 2) at elever ikke blir hørt eller tatt med på møter som gjelder deres opplæring. Dette viser klare brudd med barnekonvensjonen artikkel 3 og artikkel 12 om henholdsvis elevens beste og elevens rett til å bli hørt. Elevers medvirkningsrett og hensynet til barnets beste er sentrale rettighetsbestemmelser som skolen blant annet skal legge til grunn når de planlegger og gjennomfører opplæringen (Hasle, 2020).

Funnene viser også eksempler på at regelbrudd ikke medfører sanksjoner. Dette kan føre til at praksis som ikke er tråd med regelverket, får fortsette. Elever blir ikke utredet av PPT, og elever mister spesialundervisningstimer ved sykefravær og mangel på lærerressurser. Det gis ingen informasjon til foreldrene om timene som elevene ikke får. Det blir heller ikke registrert som avvik. Informantene opplever det svært problematisk at elevene ikke får den hjelpen og støtten som de har behov for og rett til.

Mathiesen (2011) understreker viktigheten av at regelbrudd følges opp av sanksjoner for at loven skal få sin tilsiktede virkning. Det er skoleeiers ansvar å sørge for at regelverket blir fulgt (opplæringsloven § 13-10). Kommunen har ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir oppfylt, dette innebærer at de må stille nødvendige ressurser til disposisjon for at kravene skal kunne oppfylles. Denne tematikken angår en spesifikk side ved den strukturelle rammen til Bolman & Deal (2015), nærmere bestemt om det er systemer innad i en organisasjon som skal bidra til at organisasjonen når egen målsetting. Funnene fra studien vitner om at skolene mangler systemer som kan dokumentere at elevene får de rettighetene de har krav på. En konsekvens av manglende systemer er at ansatte i skolen kan bli usikre på egen praksis (Bolman & Deal, 2015).

Enkelte informanter uttrykker et behov for at ansvaret tydeliggjøres i regelverket slik at elever med rett til spesialundervisning ikke bare har en rett på papiret, men at de også får det i praksis. At det er et gap mellom lovens intensjon og praksis, samsvarer med tidligere forskning og tilsyn (Grøgaard mfl., 2004; Herlofsen, 2014; Lie, 2020; Nordahl & Sunnevåg, 2008; Riksrevisjonen, 2005–2006, 2010–2011; Welstad, 2011b).

Dette synes også i stor grad å samsvare med Eckhoff sin «lysbryterteori» (Eckhoff, 1983, sitert i Mathiesen, 2011, s. 73), som innebærer at en lov ikke nødvendigvis virker etter sin intensjon bare ved at man lager en lov på et område. Lovens virkning vil ofte avhenge av flere faktorer, slik som vi også har sett i denne studien. Dette kan blant annet være lovens tilgjengelighet, de som skal anvende loven sin kunnskap om regelverket, ressurser, sanksjoner og hvordan loven passer i skolekonteksten.

Opplæringslovutvalget leverte i desember 2019 forslag til ny opplæringslov (NOU 2019: 23). Der blir det blant annet foreslått endringer knyttet til skolemiljø og spesialundervisning. Studiens funn vitner om at det er et klart behov for at skoleansatte får mer kunnskap om regelverket både gjennom utdanningen og i etterutdanning. Kommunene bør også være sitt ansvar bevisst og informere om regelverket samt stille nødvendige ressurser til disposisjon slik at lovens intensjon kan realiseres til elevens beste.

Oppsummert viser som nevnt funnene fra denne studien at de utfordringene som ansatte i skolesektoren hyppigst opplever, er knyttet til tilpasset opplæring, spesialundervisning og skolemiljø. Bolman & Deals (2015) organisasjonsteori ble brukt for å skape forståelse for hvordan utfordringene som ble beskrevet, kan forstås i lys av skolen som organisasjon. Teorien har bidratt til å synliggjøre at informantenes arbeidssituasjon er sammensatt og ikke bare begrenser seg til kunnskap om regelverket. I tillegg kan utfordringene forklares med knapphet på ressurser, skolekulturelle forhold og kommunikasjon mellom ledelse og lærere. Dette skiller seg fra tidligere studier, som i hovedsak fremhever at en hovedårsak til at elevers rettigheter ikke innfris, er at de ansatte i skolen har begrenset kunnskap om regelverket. Det er ikke tilstrekkelig med god kunnskap om regelverket. Aktørene må oppleve at det er vilkår til stede som gjør det mulig, og helst stimulerer til, å gjennomføre regelverket gjennom den pedagogiske praksisen. Denne studien utvider derfor kunnskapsfeltet ved å vise at det ikke bare er den individuelle forståelsen av regelverket som trer frem som utfordringen, men også den institusjonelle praksisen i skolehverdagen.