Ny opplæringslov: Hva nå med spesialundervisningen?

Sommeren 2023 vedtok Stortinget ny opplæringslov som skal gjelde fra høsten i år, 2024. Den nye opplæringsloven skal erstatte dagens lov fra 1998, og et grundig forarbeid fra Opplæringslovutvalget og diverse høringer ligger til grunn (Utdanningsdirektoratet, 2023c). Denne artikkelen tar utgangspunkt i funn gjort i et masterprosjekt kalt «Spesialundervisning – intensjonen, prinsipper, føringer og praksis» (Ducrocq, 2022), og jeg vil her drøfte hvordan skolen har drevet spesialundervisning de siste 25 årene, og hvordan spesialundervisningen er ment å foregå de neste årene med den nye opplæringsloven.

NRK hadde i begynnelsen av 2023 i en rekke artikler søkelys på spesialundervisning under overskrifter som: «Skolen visste at Storm slet med å lese – fikk ikke ekstra hjelp før i 7. klasse» (NRK, 2023a), «Over en million timer til de svakeste elevene forsvant» (NRK, 2023b) og «Halvparten av lærerne mener de gjør for lite for elever med spesielle behov» (NRK, 2023c).

Artiklene veksler mellom elevperspektivet, systemperspektivet og lærerperspektivet, og informasjonen baserer seg på intervjuer og spørreundersøkelser. I tillegg til NRK sine artikler og reportasjer finner vi en rekke undersøkelser og forskning som har sett på spesialundervisning fra ulike perspektiv (se for eksempel Barneombudet, 2017; SPEED-prosjektet – Haug, 2017; LEXEL – Andenæs & Møller, 2016). En betydelig del av forskningsresultatene viser et stort gap mellom det normative og det deskriptive, det vil si mellom slik vi mener at skolen og spesialundervisning bør være, og slik de i realiteten er.

At vi ikke finner et én-til-én-forhold mellom det normative og det deskriptive er ikke overraskende. Slik vil det være på svært mange områder. Spørsmålet blir hvor stor forskjell vi kan tillate mellom de offentlige styringsdokumentene og det som gjennomføres i praksis, før noe må endres. Rettigheter som ikke blir oppfylt, har liten verdi. I den grad vi har et lovverk som ikke gjennomføres, leder dette videre til spørsmålet om hva som bør endres: det normative eller praksis?

Regjeringens forslag til ny opplæringslov er et eksempel på endringer på det normative feltet. I tillegg til opplæringsloven legger en del andre juridisk forpliktende dokumenter føringer for hvordan regelverket i skolen skal utformes. Norge har forpliktet seg til å ratifisere prinsipper fra disse dokumentene, og dette innebærer at alt lovverk skal være i tråd med disse overordnede prinsippene. Eksempler på disse er Grunnloven, barnekonvensjonen og Salamancaerklæringen.

I forbindelse med utarbeidelsen av lovforslaget gjennomførte forskere en undersøkelse for Utdanningsdirektoratet knyttet til hvordan kommuner og fylkeskommuner arbeider med lovverket i dag, og hva som hindrer etterlevelse av dagens opplæringslov (Utdanningsdirektoratet, 2023a). 45 prosent av rektorene i undersøkelsen oppgir at det er store utfordringer knyttet til gjennomføring av spesialundervisning, og spesialundervisning trekkes frem som et av de områdene som gir størst utfordring (Utdanningsdirektoratet, 2023b).

Dette samsvarer med det Opplæringsutvalget hevder i utkast til ny opplæringslov (NOU 2019: 23, s. 137). Her presiseres det at det finnes eksempler på regler i opplæringsloven (1998) som har vært uendret i de siste 20 årene, men som likevel ikke er implementert godt nok i skolen. Spesialundervisning trekkes frem som et slikt eksempel. Peder Haug (2016, s. 67) sier det slik: «Trass i mål, intensjonar og tiltak, skulen har ikkje fått til fundamentalt å endre dei funksjonane han har for dei elevane som strevar, sjølv om det er brukt mykje tid og ressursar […].»

I masterprosjektet mitt identifiserte jeg én hovedintensjon med spesialundervisning: en likeverdig skole for alle. Gjennom å tilby spesialundervisning til elever som ikke har utbytte av den ordinære opplæringen, ønsker vi å gi disse elevene et likeverdig skoletilbud. I prosjektet så jeg nærmere på et utvalg prinsipper og føringer for spesialundervisning i sentrale offentlige dokumenter, og en del av disse er forpliktende i kraft av å være juridiske dokumenter, som opplæringsloven og læreplanverket. Jeg så nærmere på likeverdig opplæring, tilpasset opplæring, inkludering, barnets beste og medvirkning, samarbeid, kompetanse og implementering.

Disse føringene og prinsippene utgjorde kategorier i intervjuer som jeg gjennomførte med fem lærere med ulik kompetanse og erfaring fra grunnskolen (Ducrocq, 2022). Føringene og prinsippene er ikke unike for elever som mottar spesialundervisning, men kan være særlig utfordrende å gjennomføre for denne gruppen elever. Prinsippene og føringene kan illustreres i en modell (figur 1).

Hvert prinsipp og hver føring, illustrert i de grønne boksene, spiller inn for å kunne oppnå en likeverdig opplæring. Slik er det summen av dem som er avgjørende for om skolen gir et likeverdig tilbud til alle elever. Implementering er selve rammen rundt. Det er sentralt hvordan skolen som virksomhet mestrer å ha gode implementeringsstrategier i arbeidet med å realisere prinsippene og føringene for spesialundervisning, og med det oppfylle lovverkets intensjon.

Et eksempel på implementeringsstrategi for sentrale føringer og prinsipper er «Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis», der målet er å styrke tilpasset opplæring og inkludering i skolen gjennom lokale utviklingstiltak og implementering av kunnskap på feltet i en kollektiv etterutdanning (Utdanningsdirektoratet, 2022b).

Tilpasset opplæring

Tilpasset opplæring har lenge vært et sentralt prinsipp i norsk skole. I den ordinære undervisningen er ikke dette en individuell rett som den enkelte elev kan kreve, men skolen er forpliktet til å ivareta dette «gjennom variasjon og tilpasninger til mangfoldet til elevgruppen innenfor fellesskapet» (Utdanningsdirektoratet, 2019, s. 19; Utdanningsdirektoratet, 2022a, s. 1).

Spesialundervisning er en form for tilpasset opplæring, men blir definert som er rettighet. En rettighet kan ikke nedprioriteres ved for eksempel mangel på ressurser eller fordi flere har samme rettighet (Nordrum, 2019, s. 91). Forskning viser at elever som mottar spesialundervisning, kan oppleve lite sammenheng mellom den ordinære undervisningen og spesialundervisningen (Festøy & Haug, 2017, s. 52). Noen av informantene i undersøkelsen min opplevde at kontaktlærer og timelærere tok for lite ansvar for å tilpasse for elever med spesialundervisning i den ordinære undervisningen. Resultatet ble da at disse elevene hadde lite, eller ikke noe, utbytte av den ordinære undervisningen. Dette fremstår som en gråsone. Spørsmålet blir om læreren som har ansvaret for den ordinære undervisningen, også skal tilpasse for elever som har behov for tilpasninger utover det ordinære tilbudet? Hvis så er tilfelle, er dette uttalt og satt av ressurser til?

Det er sjelden at elever med spesialundervisning har full dekning med en ekstra voksen gjennom hele skoledagen (GSI, 2022). Elever med spesialundervisning står dermed i fare for å kun motta tilpasset opplæring i de timene som er tildelt med spesialundervisning, og har dermed lite utbytte av den ordinære undervisningen (Barneombudet, 2017; Ducrocq, 2022; Festøy & Haug, 2017).

Inkludering

Det kan se ut som måten en organiserer undervisningen på, kan inkludere eller ekskludere elever med behov for spesialundervisning. I noen tilfeller ønsker elevene å få undervisning i liten gruppe eller én til én, og dette kan tolkes som at de har en subjektiv opplevelse av ikke å være faglig eller sosialt inkludert i klasserommet. Slik kan vi ikke sette likhetstegn mellom det å være fysisk i klasserommet og det å være inkludert (Ducrocq, 2022; Nilsen, 2017b, s. 24).

Tall fra forskning viser at vi i løpet av de siste ti årene ser en betydelig økning i spesialundervisning gitt i klasserommet, mens spesialundervisning gitt én til én er relativt stabilt (Haug, 2021, s. 120– 121). Til tross for dette viser rapporten «Uten mål og mening» at flere av elevene i undersøkelsen får undervisning på gangen, eller ikke har et fast rom og stadig må lete etter rom å være i (Barneombudet, 2017). En av informantene i studien min fortalte at hun i mangel på rom hadde undervist elever på helsesøster sitt kontor, i trappen og på loftet. En slik praksis vitner om mangel på prioritering av denne gruppen elever, som på lik linje med andre, og ofte i større grad, har behov for tilhørighet, struktur og forutsigbarhet.

Et annet eksempel på manglende prioritering av denne gruppen elever sin undervisning er når det ikke settes inn vikar når læreren med ansvaret for spesialundervisningen er syk eller har fravær. Dette ble undersøkt i evalueringen av den forrige læreplanen, Kunnskapsløftet 2006, der man fant en diskrepans mellom det skoleeierne rapporterer, og det lærerne rapporterer, når det gjelder spesialundervisning. 10 prosent av skoleeierne svarer at det sjelden blir satt inn vikar, mens 35 prosent av lærerne svarer at det sjelden blir satt inn vikar (Nordahl & Hausstätter, 2009, s. 75 gjengitt i Haug, 2021, s. 90). Det at tallene varier slik, kan tyde på en manglende oversikt over spesialundervisningen.

Barnets beste og medvirkning

Norge har gjennom ratifiseringen av FNs barnekonvensjon (1989) forpliktet seg til å ivareta prinsippet om barnets beste i all sentral lovgiving som omhandler barn, og det har forrang fremfor annen lovgiving ved motstridende formuleringer. Prinsippet om barnets beste er også nedfelt i Grunnloven.

Ingen av informantene mine hadde erfaring med å involvere eleven når det skulle utarbeides en individuell opplæringsplan (IOP), og heller ikke hvordan spesialundervisningen skulle gjennomføres. Det samme kan man lese om i Barneombudets rapport (2017), der man så lite samarbeid mellom skolen, eleven og foreldrene i planleggingen av spesialundervisningen. I rapporten oppsummeres det slik: «I de sakene vi har gjennomgått, fant vi sjelden at skolen hadde gjort en barnets beste-vurdering» (Barneombudet, 2017, s. 8). Dette er ikke i tråd med dagens opplæringslov § 5-4, som vektlegger at elevene og foreldrene skal involveres i alle fasene i prosessen rundt spesialundervisning.

Samarbeid

Samarbeid er en forutsetning for å skape sammenheng i undervisningen til elever som får spesialundervisning (Nilsen, 2017a, s. 55). Behovet for samarbeid når det gjelder disse elevene, kan være omfattende og innebære samhandling fra ulike aktører, som foreldre, eleven, skolen, PPT, BUP, HABU og barnevernet, og reguleres av opplæringsloven og andre sentrale lover, for eksempel kommuneloven (Jakhelln & Møller, 2016, s. 29, 35; NOU 2019: 23, s. 97).

Flere undersøkelser viser mangel på eller lite samarbeid mellom kontaktlærer og læreren som har ansvaret for spesialundervisningen. Dette fører til lite samsvar mellom den ordinære undervisningen og spesialundervisningen, mangel på inkludering av elever med spesialundervisning, og at målene i den individuelle opplæringsplanen ikke blir tatt hensyn til i den ordinære undervisningen (Festøy & Haug, 2017; Nilsen 2017a, s. 55–57). Lærerne trekker frem mangel på tid som årsak til mangel på samarbeid.

Flere av informantene mine opplevde at assistenter ofte fikk mye ansvar for elever med rett på spesialundervisning. Det var ikke avsatt tid til samarbeid mellom lærerne og assistenter, og assistentene fikk sjelden delta i samarbeid med andre instanser, som utviklingssamtaler eller ansvarsgruppemøter (Ducrocq, 2022).

Kompetanse

Verken i den gjeldende opplæringsloven eller i forslaget til ny opplæringslov finner man uttalte krav om spesialpedagogisk kompetanse hos lærere som skal ha ansvaret for spesialundervisning (Haug, 2021, s. 9; Prop. 57 L (2022–2023), kap. 25). Informantene i min undersøkelse fortalte at de hadde hatt lite om spesialpedagogikk og spesialundervisning i lærerutdannelsen sin. Flere hadde inntrykk av at dette også gjaldt for nyutdannede lærere og lærerstudenter.

Ifølge informantene mine varierer det hvor mye spesialpedagogisk kompetanse lærerne som gjennomfører spesialundervisning, har. Enkelte viser til at en del lærere har kompetanse, men at denne ikke alltid blir brukt inn mot spesialundervisningen. Med dette som utgangspunkt vil det ikke være nok å telle antall lærere med spesialpedagogisk kompetanse, man må også se på hvordan og om denne kompetansen blir brukt inn mot denne gruppen elever.

Informantene fortalte også om lite samarbeid med assistenter, og at disse ofte ble satt til å gjennomføre undervisning uten veiledning. Tendensene nasjonalt viser en økning i bruken av assistenter (Nordahl, 2018, gjengitt i Haug, 2021, s. 94). Fra 2010–2013 og frem mot 2016 økte bruken av assistenter med 70 prosent. I NOU 2016: 17 kom det frem at 2/3 av elevene med funksjonshemming undervises av assistenter (gjengitt i Barneombudet, 2017, s. 68). Den økte bruken av assistenter i undervisningen av elever med særskilte behov for tilrettelegging gir grunn til bekymring (Barneombudet, 2017, s. 69).

Spesialundervisning og ny opplæringslov

Dersom eleven ikke har utbytte av den ordinære undervisningen, skal undervisningen tilpasses gjennom spesialundervisning. I teorien er det altså forhold ved den ordinære undervisningen som avgjør om en elev har behov for spesialundervisning. Slik kan det hevdes at dersom man i den ordinære undervisningen mestrer å tilpasse til elevene, vil færre elever ha behov for spesialundervisning. Peder Haug snakker om komplementaritet, der kvaliteter ved det ordinære opplæringstilbudet spiller inn når det gjelder hvorvidt det er behov for spesialundervisning, og det er kvaliteten på det totale opplæringstilbudet som er avgjørende for elevens utbytte (Haug, 2017, s. 17–18; Haug, 2021, s. 20).

Etter at Nordahl-rapporten (2018) foreslo å fjerne den individuelle retten til spesialundervisning, uttrykte blant annet Stoltenberg-utvalget bekymring for å oppheve denne rettigheten. Begrunnelsen var at det trolig alltid vil finnes elever som vil ha behov for spesialundervisning, og dette er ikke nødvendigvis negativt for eleven eller et uttrykk for at den ordinære undervisningen har mislyktes (Meld. St. 6 (2019–2020), s. 46). Det er sentralt å ha med begge perspektivene. Med dette som utgangspunkt vil ikke spesialundervisning kun være et anliggende for lærerne som utfører spesialundervisningen, men for alle lærerne.

I forslaget til ny opplæringslov finner vi en endring i diskursen som omhandler spesialundervisning og begrepet skal erstattes. Opplæringslovutvalget påpeker at grunnen til dette er at «nemninga spesialundervisning kan opplevast som stigmatiserande og bidra til ekskludering» (Prop. 57 L (2022–2023), s. 187). Det vi i dag kjenner som spesialundervisning skal deles i tre: (1) individuelt tilrettelagt opplæring, (2) rett til personlig assistanse og (3) rett til individuell fysisk tilrettelegging. Forslaget er at det bare er ved behov for individuell tilrettelagt opplæring det skal gjøres en sakkyndig vurdering. Dette er for å sikre at PP-tjenesten får større rom til å også bruke tid på systemarbeid (NOU 2019: 23, kap. 31).

Utdanningsforbundet (2020) har lagt vekt på at det er viktig å bevare dagens system med sakkyndig vurdering, individuell opplæringsplan og årlig rapport om gitt spesialundervisning for å ivareta denne gruppen elevers rettssikkerhet.

En rekke forpliktende dokumenter, som nasjonalt og internasjonalt lovverk, dokumenter med forskriftsstatus og førende dokumenter, preger bildet av hvorfor vi har spesialundervisning og hvordan denne skal utføres. Etter å ha arbeidet med dette over tid opplever jeg at det fremstår som uklart hvordan begrepene skal omsettes og gjenkjennes i praksis. Uten innhold blir begreper bare ord. Begrepene som er brukt, har høy konsensus og er vanskelige å argumentere mot. De har «overlevd» ulike politiske retninger. Etter 25 år med dagens opplæringslov, og det bildet som tegner seg gjennom forskning på spesialundervisning, kan vi stille spørsmål ved om konsensusen er like høy når det gjelder å realisere dem.

Implementering er sentralt i arbeidet med å omsette normative og juridiske føringer til handling, og Nygård & Røvik (2014, s. 308) påpeker at «ideene nedfelles i blant annet strukturer, rutiner og prosedyrer, og at de blir til organisatorisk praksis som så leder til ønskede resultater». Det er myndighetene som har ansvaret for å legge til rette for implementeringen av lovverket (NOU 2019: 23, s. 139). En utfordring kan være at lærere mottar mange ulike og til dels motstridende styringssignaler (Bliksvær mfl., 2017).

Avsluttende refleksjoner

Til tross for juridiske presiseringer vil jeg hevde at spesialundervisning har hatt en stemoderlig plass i den norske skolen. Det kan se ut som vi tillater en rekke forhold for elever med spesialundervisning som vi kan stille spørsmål ved om vi ville tillatt for flertallet av elevene. Ville vi tillatt å la hele klasser få undervisning i gangen eller på loftet, der vi ellers plasserer ting vi lar støve ned? Eller at dersom læreren er syk, så utgår undervisningen til klassen? Ville vi akseptert at flertallet av elevene bare fikk undervisning som var tilpasset, i et begrenset antall timer i uken? Hva med å la assistenter, uten formell kompetanse, uten mulighet til å planlegge undervisningen og uten samarbeidstid og veiledning, ha ansvaret for å undervise hele klasser?

Det å gå på skolen er både en rettighet og en plikt for alle barn i grunnskolealder i Norge (oppll. § 2-1). Det står ingen steder, i noen av de offentlige dokumentene, at denne rettigheten opphører dersom eleven ikke har forhåndsbestemte ferdigheter eller ikke kan følge opplæringen. Tvert imot, det er prinsippet om tilpasset opplæring (oppll. § 1-3, § 5-1) som skal sørge for at opplæringen tar utgangspunkt i elevenes forutsetninger. Likevel finner vi mange eksempler på at en del elever i den norske skolen mottar en undervisning som svikter når det gjelder å ivareta elevene faglig, sosialt og som individer. Særlig gjelder dette elever som får spesialundervisning.

Peder Haug (2021, s. 108–109) hevder at når en bytter ut begreper i politikken, kan dette være et uttrykk for et ønske om endring, og en idé om at ny begrepsbruk skal skape ny praksis. Han advarer mot en slik forenkling av prosesser og det han kaller «fra formuleringsarena til realiseringsarena». Det er altså ikke nok å skape endring med å bytte ut begrepene slik vi ser i forslaget til ny opplæringslov. Hvilke endringer i implementeringsstrategier man nå skal ta i bruk, fremstår uklart i forslaget til ny opplæringslov. Det er imidlertid avgjørende hvilke implementeringsstrategier regjeringen har tenkt at skal brukes: fra staten til kommunen og fylkeskommunen, videre til skolene og til lærerne slik at dette til slutt erfares av elevene slik lovverket er tenkt og ønsket.

Med bakgrunn i egen og tidligere forskning knyttet til spesialundervisning vil jeg hevde at det er avgjørende å se på hele skolen som system, og ikke bare isolert på spesialundervisningen. Bare slik kan vi unngå at vi de neste 25 årene igjen ser eksempler på lovbrudd knyttet til opplæringen til de elevene som strever, og sikre god kvalitet og en likeverdig skole – for alle elever.