Fagfellevurdert

Hvem skal forhandle lønn med lærerne? Kommunale lærere på statens lønnsregulativ 1948–2004

Fra 1948 til 2004 ble lærernes lønn fastsatt gjennom forhandlinger med staten, selv om mange lærere hadde en kommune eller fylkeskommune som arbeidsgiver. Ingen annen yrkesgruppe har hatt en slik særstilling. Denne artikkelen forsøker å svare på hvorfor staten i en periode hadde forhandlingsansvaret for lærerne og hvorfor forhandlingsansvaret igjen ble overført fra staten til kommunene.

Lærerne i Norge er en yrkesgruppe som opp gjennom historien har hatt sine lønns- og ansettelsesvilkår regulert på særegne måter. Ansettelsen har vært regulert i egne skolelover, og lærerne har hatt både kommuner, fylkeskommuner og staten som arbeidsgiver. Fra 1948 til 2004 ble lærernes lønn fastsatt gjennom forhandlinger med staten, selv om mange lærere hadde en annen arbeidsgiver. I 2003 vedtok regjeringen, mot lærerorganisasjonenes ønske, å overføre forhandlingsansvaret for lærerne til kommuner og fylkeskommuner. Siden 2004 har lærerne, som andre yrkesgrupper i kommunene, forhandlet lønn med sin arbeidsgiver og arbeidsgiverorganisasjonen KS.

Det er et grunnleggende prinsipp i organiseringen i arbeidslivet at fagforeninger forhandler med arbeidsgiver eller med en arbeidsgiverforening der arbeidsgiver er organisert. Dette prinsippet har blitt fulgt også i offentlig sektor, skjønt et forhandlings- og avtalesystem ble etablert noe senere i staten enn i privat sektor. Hvorfor ble det gjort et unntak for lærerne? Denne artikkelen forsøker å svare på hvorfor staten i en periode fra 1948 til 2004 hadde forhandlingsansvaret for lærerne og .

Lærerne inn på statens lønnsregulativ

I arbeidsprogrammet fra 1945 blinket Arbeiderpartiet ut skolen som en hjørnestein i arbeidet med å gjenreise det norske samfunnet. Gjennom skolen skulle den «oppvoksende slekt sikres full utvikling av evner og anlegg og oppdras til dugelige og ansvarsbevisste medlemmer av vårt demokratiske samfunn». Arbeidsprogrammet slo fast at alle skulle ha lik rett til opplæring og utdanning . Det var tid for å samle trådene i et oppsplittet og fragmentert skolesystem.

Før 1948 var lønnssystemene for folkeskolelærere forskjellige i byene og på landet. Egne lover for folkeskolen på landet og for folkeskolen i byen regulerte lærernes rettsstilling. De slo fast at kommunestyret skulle fastsette lønnen og at skolestyret skulle være den myndigheten som ansatte folkeskolelærerne. Folkeskolelærerne, både på landet og i byene, var ansatt av kommunene og rettslig sett kommunale tjenestemenn. Lønnssystemet var regulert i skolelovene som fastsatte at kommunene skulle sette opp en lønnsvedtekt for de ulike gruppene lærere, og at Stortinget skulle fastsette en minstelønn. Som del av lærernes lønn ble det betalt et statsbidrag, .

Lærerne i den høyere skolen, realskolen og gymnaset, var enten embetsmenn eller statstjenestemenn ansatt av departementet. Deres ansettelse ble regulert i Lov om høiere almenskoler av 1935. . Lærerne i de kommunale skolene kunne likevel motta kommunale lønnstillegg.

Flere arbeidstakerorganisasjoner organiserte lærere. Blant folkeskolens lærere var Norges Lærerlag og Norges Lærerinneforbund de to største organisasjonene. Det fantes flere mindre forbund, og i perioder hadde lærerne og lærerinnene i Oslo sine egne organisasjoner. Lærerne i den høyere skolen var vanligvis organisert i Norsk Lektorlag som sto tilsluttet Embetsmennenes Landsforbund.

Det fantes ingen felles tariffavtale for kommunene. De kommunale tariffavtalene var lokale, . Norges Lærerlag hadde forsøkt å utnytte denne splittelsen på arbeidsgiversiden og skape konkurranse som kunne gi økt lærerlønn. De store forskjellene i lønn som oppsto mellom by og land og mellom store og små kommuner på landet, førte til en ikke ubetydelig interessemotsetning mellom ulike lærergrupper. Særlig blant folkeskolelærerne på landet var det mange som ønsket å bli regnet som statstjenestemenn. Men sterke krefter i Norges Lærerlag gikk imot dette, som ville svekke eller fjerne muligheten for kommunene å konkurrere om lærere ved hjelp av lønn. «Hadde lærerne vært rendyrkede statstjenestemenn», hevdet Kaare Norum i 1946, lederen i Norges Lærerlag, .

I 1945 gikk Arbeiderpartiet inn for å samle trådene også i lønnspolitikken. Behovet for en utbygging og modernisering av lønns- og inntektsstatistikken ble understreket i partiets arbeidsprogram, som også foreslo opprettet et eget . I kommunene fantes det ingen sentral arbeidsgiverorganisasjon. Kommuneforbundet, som sto tilsluttet LO, hadde både i 1938 og 1946 bedt kommunene om å danne en arbeidsgiverorganisasjon som kunne slutte nasjonale tariffavtaler. Norges byforbund og Norges herredsforbund dannet etter krigen egne lønnsutvalg som kunne forhandle, men lovgivningen om kommunalt selvstyre gjorde det ikke mulig å få overført beslutningsmyndigheten fra kommunene før det kom en lovendring i 1988. Alle avtaler som ble forhandlet sentralt måtte godkjennes i den enkelte kommune. . Det fantes dermed ikke institusjoner å bygge et nasjonalt lønnssystem på i kommunene og fylkeskommunene rett etter krigen.

Heller ikke i staten var det noe enhetlig system. Statlige etater hadde hver for seg ordnet med lønnsregulativer før krigen. Ingen hadde oversikt over hva staten utbetalte i lønn. Ingen hadde heller oversikt over lærernes lønn. For å få i stand en sanering av det gamle etatsbaserte lønnssystemet i staten fikk Statens lønnskomité av 1946 i oppdrag å komme med forslag til et forenklet lønnsregulativ for alle statens tjenestemenn. I 1947 bestemte Stortinget at folkeskolens lærere skulle ha den samme lønnsordningen som var vedtatt gjennomført for statstjenestemenn. Kirke- og undervisningsminister Kaare Fostervold, som selv hadde jobbet som lærer både i folkeskolen og i gymnaset, så betydningen av at skolens lærere fikk en trygg stilling, og ba .

Statens lønnskomité la i sin innstilling til grunn de samme prinsipper for lærerne som den hadde lagt til grunn for andre statstjenestemenn. Lønnen skulle avpasses etter arbeidets omfang og ansvar, og menn og kvinner skulle lønnes likt.

Statens lønnskomité anførte en rekke grunner for å føre lærerne i folkeskolen opp i det statlige lønnsregulativet i 1948. Det var en viktig samfunnsoppgave å sikre god undervisning og hindre at forskjellene mellom skoler i byen og på landet ble større. «Å sørge for en god undervisning for alle landets barn er mer og mer blitt ansett for å være en statsoppgave», mente komiteen. Et enhetlig system for lønn ville sikre effektiv utnyttelse av ressursene og hindre konkurranse om lærerkreftene. Norges Byforbund og Norges Herredsforbund hadde klaget på at de varierende lønnstilleggene skapte konkurranse mellom kommunene og kunne føre til arbeidstvister, og Statens lønnskomité mente at utviklingen hadde vist at velstilte kommuner kunne «suge til seg de beste lærerkrefter», . Erfaringene fra mellomkrigstiden, da lærere i vanskeligstilte kommuner kunne oppleve å måtte vente i flere måneder før de fikk utbetalt lønn, . Lærerne burde «under enhver omstendighet» føres inn på statens lønnssystem og få forhandlingsrett som statens tjenestemenn, mente lønnskomiteen, .

Lærerlønnen var noe av bakgrunnen for at staten fikk forhandlingsansvar for lærerne. Men det er viktig å merke seg at dette ikke alene handlet om lærerne. Skolepolitikken var viktig for Arbeiderpartiet. Selv om partiet sto splittet i skolepolitikken, og større skolereformer i 1948 bare var på tegnebrettet, var det enighet om å styrke skolen og utjevne forskjeller i ressurstilgang. I mellomkrigstiden hadde mange rike kommuner bremset skolereformer og særlig på landet hadde . En ny generasjon skolepolitikere med Helge Sivertsen i spissen begynte i 1947 arbeidet med å legge om skolepolitikken, og bygge den splittede og klassedelte skolen sammen til en 9-årig folkeskole som senere ble utvidet med rett til 13 års skolegang. Dette prosjektet fikk følger også for lærerne. Helge Sivertsen ønsket å fjerne skillet mellom lærerne i folkeskolen og i den høyere skolen, . En felles statlig lønnspolitikk var en viktig nøkkel.

Når folkeskolens lærere kom inn på det statlige lønnsregulativet i 1948 skjedde det også som del av en generell opprydding i statlig arbeidsgiverpolitikk. Statens lønnskomité ble nedsatt for å samle trådene i statens lønnspolitikk. Statlige etater hadde hver for seg ordnet med lønnsregulativer, og ingen hadde oversikt over hva staten utbetalte i lønn. Når ansvaret for folkeskolelærernes lønnsforhold ble overdratt til staten var det i dragsuget til en generell opprydding som også innebar begynnelsen på en kraftig sentralisering av lønnsfastsettelsen i offentlig sektor. Sentraliseringen innebar et felles statlig lønnsregulativ, felles lønnsforhandlinger med et eget lønnsdirektorat, opprettet i Finansdepartementet i 1936, og etter hvert en felles statlig tariffavtale for regulering av lønns- og arbeidsforhold i staten der hovedsammenslutninger er part på arbeidstakersiden.

At lønnsforhandlinger fikk stadig større betydning i offentlig sektor, gjorde det også viktig for staten å få kontroll over lærerlønningene. Det tidligere systemet der Stortinget fastsatte minstelønnssatser i lovs form var under press. Lærerorganisasjonene ville, som andre yrkesgrupper, forhandle om lønn.

Forhandlingsrett og organisering

Tjenestetvistloven, som fra 1959 etablerte et system med tariffavtaler i staten, fikk betydning for konsolidering av lærerorganisasjonene. Da lønnsforhandlingene i statlig sektor ble viktige i løpet av mellomkrigstiden, ble også koblingen mellom lønnsforhandlinger og stortingsbevilgninger viktig. Enten måtte Stortinget gi fra seg herredømmet over fastsettingen av lønninger eller så måtte lønnsforhandlingene bli fiktive og bare foreløpige. Denne knuten ble ikke løst før i 1958, da Stortinget vedtok tjenestetvistloven og systemet med tariffavtaler ble etablert også i staten: Stortinget ga fra seg det reelle eneherredømmet over lønnsfastsettingen i bytte mot at .

Både regjering og storting mente det var riktig at lærerne i folkeskolen kom inn under tjenestetvistloven, selv om de var kommunalt ansatte. Hovedprinsippet som ble fulgt da tjenestetvistloven ble vedtatt var at de som fikk sine lønns- og arbeidsvilkår «fastsatt av statsmyndighetene» skulle komme inn under loven. . Når lærerne var ført opp på statens lønnsregulativ hadde staten neppe noe annet valg enn også å gi lærerorganisasjonene forhandlingsrett. Det fantes imidlertid også andre grupper som ikke var definert som statstjenestemenn, men hvor staten likevel hadde innflytelse over lønnsfastsettingen. I tjenestetvistloven ble det derfor fastsatt at «[k]ongen kan bestemme at loven også skal omfatte andre arbeidstakere» som får sine lønns- og . Folkeskolens lærere fikk dermed forhandlingsrett med staten, ikke ved lov slik de ønsket, men gjennom en .
Tjenestetvistloven sentraliserte forhandlingssystemet gjennom å gi hovedsammenslutningene en nøkkelrolle i forhandlingene om hovedtariffavtalen. For Norsk Lektorlag, som organiserte de statsansatte lærerne i den høyere skolen, var ikke dette noe problem. Organisasjonen var medlem i hovedsammenslutningen Embetsmennenes Landsforbund og passet dermed godt inn i den nye sentraliserte forhandlingsmodellen i staten. For Norges Lærerlag, Norges Lærerinneforbund og de to lærerlagene i Oslo var det verre. Her måtte Stortinget lage en spesialordning: Norges Lærerlag fikk ikke status som hovedsammenslutning, slik det krevde, men fikk likevel delta i de generelle lønnsforhandlingene. Full forhandlingsrett i lønnssaker kunne det bare oppnå gjennom en hovedsammenslutning.

Den sterke sentraliseringen av de statlige forhandlingene som tjenestetvistloven innebar, førte til sammenslåinger av lærerorganisasjonene og jakt på samarbeidspartnere. Norges Lærerlag og Norges Lærerinneforbund slo seg sammen og dannet Norsk Lærerlag i 1966. Oslo Lærerlag fulgte etter i 1979. Organisasjonen hadde fra 1970-tallet og fram til 1999 et samarbeid med . Norsk Lektorlag, som etter hvert begynte å organisere lærere i den nye 9-årige grunnskolen, endret i 1983 navn til NUFO og dannet i 1993 Lærerforbundet etter fusjon med tre andre lærerorganisasjoner. Da Norsk Lærerlag forlot samarbeidet med LO Stat søkte organisasjonen samarbeid med Lærerforbundet. I 2001 dannet de to organisasjonene . Sammenslåingen markerte slutten på skillet som tidligere hadde vært mellom de kommunalt ansatte lærerne i folkeskolen og de statsansatte lærerne i den høyere skolen. Organisasjonsendringene kom ikke bare som følge av et sentralisert forhandlingssystem. Både skolepolitikk og offentlig styring var i endring.

Endringer i skolepolitikk og styringsideologi

Skolepolitikken som ble staket ut av Arbeiderpartiet etter krigen ble realisert gjennom utbyggingen av den 9-årige grunnskolen og den videregående skolen. Strategien ble lagt av Helge Sivertsen og pedagogen Eva Nordland og bygget på allmennlæreren. Allmennlæreren skulle følge elvene i alle fag og klassetrinn i grunnskolen. . Skillet mellom skoleslagene og lærergruppene ble gradvis fjernet, og .

Denne skolepolitiske utviklingen ble brutt ved inngangen til 1980-tallet. . Det ble stilt spørsmål ved allmennlærermodellen og reist krav om mer kunnskap i skolen. . Skiftet omfattet også krefter i Arbeiderpartiet. Statsråd Gudmund Hernes satte på 1990-tallet i gang skolereformer med sikte på å øke kompetansen både hos elever og lærere i det som nå ble kalt kunnskapssamfunnet. Hernes’ nye kunnskapsorienterte skole innebar et skarp brudd med allmennlæreridealet og . For å få gjennomført den nye politikken .

I 2001 nedsatte Arbeiderpartiregjeringen et utvalg som skulle . Utvalget foreslo å . Den tidligere praksisen med å sikre nasjonale standarder i skolen gjennom regulering av lønns- og arbeidsbetingelser for lærerne ble forlatt. I stedet ønsket utvalget at skoleeier, det vil si kommuner og fylkeskommuner, skulle ha ansvar for å måle og rapportere resultater slik at det ble mulig å utvikle lærestedene systematisk. Likhet skulle oppnås gjennom ledelse og styring mot nasjonale kvalitetsmål, ikke gjennom standardiserte lønnsoverføringer. Utvalget var positivt til å bruke individuelle lønnstillegg i et «incentiv- og belønningssystem». Når skoleledelsen fikk i oppgave å vurdere den enkelte ansatte, ville det også stille krav til en bevisst og aktiv ledelse av skolen, mente utvalget, og det ville .

Den skolepolitiske debatten ble på 2000-tallet preget av PISA-undersøkelsene og en omfattende internasjonalisering av utdanning. Norge hadde dårlige resultater i lesing, skriving og regning til tross for at ressursinnsatsen i den norske skolen var langt større enn i de fleste andre land, . Flere politikere etterspurte mer konkurranse og kunnskapsmåling, og stilte spørsmål om hvordan skolen best kunne reformeres. .

Endringene som fulgte det skolepolitiske skiftet som kom i 1980-årene førte til at både pedagogenes og lærerorganisasjonenes innflytelse over skoleutviklingen og ledelsen i skolen ble svekket.

Det var ikke bare skolen som var gjenstand for reformasjon. Mens Hernes’ skoleideologi trakk skolen inn under statlig styring og samordning, ofte på tvers av lærerorganisasjonenes ønsker, trakk utviklingen av den offentlige forvaltningen og forholdet mellom stat og kommuner i retning av større lokalt selvstyre. I løpet av 1980-tallet ble det lagt vekt på å gi kommunene og fylkeskommunene større finansielt ansvar gjennom rammefinansiering, og et nytt inntektssystem ble innført i 1986. Det nye inntektssystemet bygget på det som ble kalt «det finansielle ansvarsprinsipp»: et styringsprinsipp der kommuner og fylkeskommuner skulle avveie nytte og kostnader for de enkelte tjenestene og . Lokalt selvstyre og målstyring ble løftet fram som idealer. Bevilgningene som tidligere var øremerket skoledriften ble nå gitt som et stort sektortilskudd, og kommunene måtte selv sette mål og bestemme bevilgninger til driften. . Komiteen som utredet det nye inntektssystemet for kommunene anbefalte at forhandlingsansvaret for lærerne ble overført til kommunene. Komiteen «fant det lite rimelig» at staten og organisasjonene kunne påføre kommunene og fylkeskommunene utgifter og plikter de ikke hadde mulighet til å påvirke. Hovedkomiteen mente også at .
Da regjeringen Brundtland i 1992 la fram forslag til ny kommunelov, var hovedsiktemålet å gi kommuner og fylkeskommuner mulighet til å . Den statlige styringen av kommunesektoren ble nedtonet, og kommunene ble gitt ansvar for selv å rasjonalisere og effektivisere virksomheten. På skolens område ble skolestyrets og skolesjefens selvstendige stilling avviklet, og skolen ble underlagt kommunestyret. .

Norsk Lærerlag og lærerorganisasjonene i Akademikernes Fellesorganisasjon protesterte mot endringen og mente den kunne . Departementet understreket imidlertid at en nasjonal standard skulle sikres gjennom forskrifter om rettigheter og standardkrav, . Kommunen skulle ha mulighet til å instruere arbeidet til rektorer, . Som del av omleggingen som fulgte med den nye kommuneloven, ble .

Arbeidsforholdene og lønnskompensasjonen til undervisningspersonalet hadde tidligere i stor grad blitt styrt gjennom tariffavtaler. Ved inngangen til 1990-årene fantes det en rekke . Nå ønsket myndighetene å forenkle avtaleverket og åpne for mer mål- og resultatstyring. Regjeringen beskrev i 1991 det gamle regimet som «komplisert med svak samordning . Myndighetene ønsket å legge om til målstyring tilpasset utdanningssektorens særlige behov, og gi kommunene og fylkeskommunene ansvar for å lede og drive utdanningsinstitusjonene i likhet med andre kommunale velferdstjenester.

Ved inngangen til 2000-tallet var både skolepolitikken og styringsstrukturen i kommunal sektor endret. Skolesektoren var blitt en mer integrert del av den kommunale virksomheten, og pedagogene og lærerne hadde mistet mye innflytelse over den skolepolitiske utviklingen. Hele utdanningssektoren var på vei fra å være profesjonsstyrt til å bli eierstyrt.

Diskusjonene om overføring av forhandlingsansvaret
På forhandlingssiden skjedde det en gradvis sentralisering av tariffsystemet også i kommunene. På 1950-tallet søkte partene å oppnå en fylkesvis samordning av tariffavtalene, og . En av fordelene med et felles regulativ var at det ble lettere å holde lik lønn for de nye profesjonsgruppene i velferdsstaten, . Norges Byforbund og Norges Herredsforbund samarbeidet om å føre forhandlinger fram til de slo seg sammen i Norske Kommuners Sentralforbund i 1972. Formeldt var det likevel den enkelte kommune som var part i tariffavtalene. Mens kommunene på 1950-tallet var skeptisk til sentralisering, var det arbeidstakersiden og Kommuneforbundet som . I 1986 foreslo imidlertid regjeringen å gi kommunene mulighet til å . Fra 1988 kunne dermed Kommunenes Sentralforbund forhandle lønn og inngå tariffavtale på vegne av kommunene.

Dette brakte med seg en profesjonalisering og sentralisering av tariffsystemet i kommunal sektor, og gjorde det mer likt det statlige forhandlingssystemet, skjønt forhandlingssammenslutningene aldri fikk den samme rollen som hovedsammenslutningene i staten. Barnehagelærerinneforbundet hadde meldt seg inn i Norges Lærerlag i 1965, og i 1980 hadde Norsk Lærerlag rundt 5 000 førskolelærere som medlemmer, . De fleste av disse var kommunalt ansatte, og Norsk Lærerlag hadde dermed en betydelig medlemsmasse som forhandlet lønn i kommunal sektor. At Norsk Lærerlag hadde medlemmer både i kommunal og i statlig sektor var ikke uproblematisk. Førskolelærerne følte seg ofte tilsidesatt, noe som . Med forhandlingsfullmakt i hånden begynte KS straks kampen for å få overta forhandlingsansvaret også for lærerne. NHO støttet KS’ syn. LO, på sin side, støttet lærerorganisasjonene . Samarbeidsavtalen med LO sikret ved flere anledninger at .

Leder Per Wøien og nestleder Ragnhild Midtbø i Norsk Lærerlag foran lønnsoppgjøret i 1987. Foto: Arne Ove Bergo / Arbeiderbladet / Arbark

KS førte en vedvarende kamp for å vise at det var problematisk, endog lovstridig, at kommunene hadde arbeidsgiveransvar for lærere, men ikke fikk forhandle lønn. I 1991 sa KS opp en avtale som regulerte godtgjøring til rektorer for ekstraoppgaver, og ville at staten skulle ta over denne avtalen. Leder i Norsk Lærerlag, Per Wøien, mente KS var fornærmet. Under lønnsforhandlingene samme vår pekte KS på at mange skoleledere tjente mer enn rådmenn. Norsk Lærerlag protesterte, og statens forhandler ba KS som «utenforstående» la være å kommentere lønnsforhandlingene mens de pågikk. Samtidig fikk lærerne full støtte av Statstjenestemannskartellet.
I 1994 bestemte arbeiderpartiregjeringen at forhandlingsansvaret for skolesjefer og skoleinspektører ved skolestyrekontorene skulle overføres til KS og Oslo kommune. Endringen ble begrunnet med endringene i kommuneloven og i grunnskoleloven. Nestleder i Norsk Lærerlag, Ragnhild Midtbø, .

KS forsøkte også å gå rettslig til verks for å få overtatt forhandlingsansvaret for lærerne. I 1994 stevnet KS staten for å få fastsatt at kommuner og fylkeskommuner ikke var bundet av de tariffavtalene som var inngått etter forhandlinger mellom staten og lærerorganisasjonene. KS mente det ikke forelå noe rettsgrunnlag for at staten skulle forhandle lønn etter at grunnskoleloven var endret i 1987. Regjeringsadvokaten avviste at staten ikke skulle ha kompetanse til å forhandle med lærerorganisasjonene. «Om det er staten eller kommunene som skal ha forhandlingsretten overfor lærerorganisasjonene er et politisk spørsmål», fremholdt advokat Stenwig på vegne av Staten. Dette var et spørsmål som hadde vært diskutert lenge og som fortsatt var under vurdering. At KS hadde fått forhandlingskompetanse for kommunene og at inntektssystemet i kommunene var endret, . Regjeringsadvokaten så helt klart for seg en utvikling der forhandlingsansvaret for lærerne etter hvert ville bli overført til kommunene, men domstolene var ikke stedet å avgjøre dette. KS tapte saken. Rettssaken hadde imidlertid skapt oppmerksomhet om forhandlingssituasjonen og lagt et økt press på politikerne og på lærerorganisasjonene.

I 1999 blusset debatten opp igjen. Regjeringen hadde lagt fram en stortingsmelding om rekruttering til læreryrket. Økt lærerlønn var et viktig tiltak, men regjeringen . Da Stortinget la fram sin innstilling om handlingsplanen sa Fremskrittspartiet det mange politikerne mente, men ikke ville si:

Det kan stilles spørsmål om et tariffavtalesystem er egnet som virkemiddel for å søke nasjonal styring i skolesektoren. Lov, forskrifter, budsjettvedtak mv., bør være tilstrekkelige styringsmidler for skoleverket på samme måte som for andre sektorer, jf. f.eks. helsesektoren.

Overføring av forhandlingsansvaret vil være i samsvar med det finansielle ansvarsprinsippet.

En overføring av forhandlingsansvaret til kommunene og fylkeskommunene vil innebære at alle sider av arbeidsgiveransvaret samles.

Dagens ordning fungerer ikke som styringsmiddel, men har snarere vært til hinder for oppnåelse av effektiv drift.

.
Selv om det bare var Fremskrittspartiet i stortingskomiteen som stilte seg bak denne uttalelsen, og sammenlikningen med tariffavtalene i helsesektoren kanskje ikke var særlig treffende, var det kjente argumenter som også fant gehør i andre partier. Alle politikerne var klar over at forhandlingsordningen for lærerne var spesiell, og at lærerne var den eneste yrkesgruppen der staten hadde forhandlingsansvaret mens arbeidsgiveransvaret lå i kommunene.

Utviklingen av både lønnspolitikken og forhandlingssystemet i offentlig sektor var nok en faktor som stilte lærerne i en særstilling. Debatten på 1990-tallet om lønns- og avtaleendringer i staten og i kommunene dreiet seg i stor grad om å øke fleksibiliteten i avlønningen på ulike måter. De gamle sentrale lønnsregulativene ble stykket opp og forenklet, og det ble innført lokale lønnstillegg som skulle tildeles i lokale forhandlinger. Mens lønnstillegg tidligere ble tildelt stillingsgrupper, skulle nå de lokale tilleggene tildeles den enkelte arbeidstaker individuelt. Fordelingene skulle skje i kollektive forhandlinger på ulike nivåer eller etter lønnssamtaler mellom den enkelte arbeidstaker og nærmeste overordnet.

Lønnskampen snurret plutselig rundt individet, ikke gruppen. Mens arbeidsgiverne og enkelte arbeidstakergrupper trakk i retning av å splitte opp og individualisere, forsøkte lærerorganisasjonene og andre arbeidstakergrupper å trekke i bremsen ved å kreve kriterier for lønnstillegg og objektive mål nedfelt i tariffavtalene. Formell kompetanse, som lærerorganisasjonene så som bærebjelken i tariffavtalen, ble nedvurdert som lønnsindikator. «Etter departementet si vurdering er det positivt at lærarane har brei kompetanse, men systemet med lønn etter utdanning har uheldige sider som bør vurderast nærmare», .
Lærerorganisasjonene strevde. Rundt årtusenskiftet var de under angrep fra alle kanter. Lønnsdanningen var for rigid. Den ga ikke mulighet for å belønne dyktige lærere, mente mange. Tariffavtalene ble sett på som et hinder for utvikling av nye organisasjonsformer og alternativ organisering av pedagogisk virksomhet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ønsket å endre lærernes lønnssystem. Med mål om å bryte opp de gamle bestemmelsene gikk staten i 2000 og 2002 i forhandlinger med lærerorganisasjonene om det som ble hetende Skolepakke 1 og Skolepakke 2. Dette var avtaleløsninger som ga lærerne økt undervisningsbyrde i bytte mot økt lønn. De fikk også plikt til å oppholde seg mer ved skolen, og gjennom forsøk med alternative arbeidstidsordninger skulle man forsøke å få til en bedre ressursutnyttelse i skolen og gjøre lærerne mer tilgjengelige for skoleledelsen.

Alle tiltakene pekte i retning av å gi skolen større råderett over lærerressursene. Lønn var det imidlertid fortsatt staten som rådde over. Mens alle andre yrkesgrupper i stat og kommune førte lokale lønnsforhandlinger i den enkelte virksomheten eller kommunen, førte lærerorganisasjonene sine lokale forhandlinger sentralt i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. . Under lønnsoppgjøret i 2000 tvang staten lærerorganisasjonene til å akseptere at de lokale lønnsforhandlingene ble gjennomført ute i kommunene som såkalt. Det var et første skritt på vei mot overføring av forhandlingsansvaret.

Overføringen av forhandlingsansvaret

I statsråd 31. januar 2003 vedtok Bondevik II-regjeringen gjennom kongelig resolusjon at forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet skulle overføres fra staten til kommuner og fylkeskommuner fra og med 1. mai 2004. Beslutningen kom overraskende på de fleste. Loven ga regjeringen (Kongen) enerett til å beslutte i denne saken. . Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon (UHO) og lærerorganisasjonene ga beskjed om at de var «mektig provosert over at regjeringen fatter et slikt vedtak uten å involvere organisasjonene på forhånd», .

Kristin Clemet var den som lot øksen falle. Overføringen av forhandlingsansvaret ble begrunnet med at kommunene nå kunne ta et helhetlig ansvar for skolen. t. Tanken var at styring og ledelse i utdanningssektoren også skulle omfatte lønnsfastsetting, som for de fleste andre yrkesgrupper. «Grunnen til at vi valgte dette tidspunktet», påpekte Clemet, «er at [… vi] skal forhandle om ny arbeidstidsavtale i mars, og jeg ville ikke la dette være et uavklart spørsmål når forhandlingene begynner. Clemet presset på for å få endringer.

Hun hadde imidlertid bred politisk støtte. De fleste partiene på Stortinget var fra slutten av 1990-tallet enten positive eller splittet i synet på overføring av forhandlingsansvaret. De borgerlige partiene var klart positive. Mellompartiene var splittet, mens SV var imot. Utfordringen var at alle partier hadde kommunepolitikere som gjerne så at en slik overføring kom i stand. Da kirke- og kulturminister Valgerd Svarstad Haugland fra Kristelig Folkeparti forsvarte vedtaket på en lokallederkonferanse med 250 deltakere, var det tilløp til buing. Svarstad Haugland var imidlertid . På Arbeiderpartiets landsmøte i 2002 overrumplet kommunepolitikerne landsmøtet og fikk flertall for at .
Kristin Clemet og regjeringens vedtak var en finte som satte organisasjonene sjakk matt. Det ga ikke verken Utdanningsforbundet eller LO Stat muligheten til å komme med innsigelser. Når alt kom til alt, var det også bare Utdanningsforbundet som protesterte høylytt. LO-leder Gerd-Liv Valla var «svært kritisk», men kritikken var mer rettet mot at regjeringen hadde gjort vedtak uten å høre organisasjonenes syn, .

Hva forklarer utviklingen fra statlig til kommunalt forhandlingsansvar for lærerne?

Helt siden Statens lønnskomité i 1948 hadde argumentert for at like lønns- og arbeidsvilkår for lærere var et virkemiddel for å oppnå et likeverdig utdanningstilbud, har lærerne brukt dette argumentet. Da beslutningen om å overføre forhandlingsansvaret til kommunene var tatt, var dette et av de første argumentene som dukket opp: lønnsforhandlinger i kommunal sektor kunne føre til lønnsforskjeller som . En utredningsgruppe i Utdanningsforbundet mente konsekvensene kunne bli en svekkelse av de nasjonale standardene. Det ville bli vanskelig å ha et nasjonalt skolepolitisk fokus, vanskeligere å gjennomføre nasjonale skolepolitiske reformer, og ikke minst, minstestandardene avtaleverket sikret kunne føre til at det ikke ville være . Dette var argumenter som hadde fulgt lærerne og blitt en del av deres credo. Ideen om at et sentralt avtalt kompetanselønnssystem var en forutsetning for et likeverdig utdanningstilbud spilte sammen med Arbeiderpartiets skolepolitiske og lønnspolitiske ideer fram til utpå 1980-tallet. Argumentene fant imidlertid ikke gjenklang i Kristin Clemets departement anno 2003. Departementet hadde, fra Gudmund Hernes overtok det i 1990, vært gjennom en omfattende omorganisering sammen med hele utdanningsadministrasjonen, nettopp med sikte på å oppnå bedre nasjonal politisk styring av skolepolitikken. I stedet for detaljert styring av innsatsfaktorene, som lærerlønn og klassestørrelse, . Det var ikke den nasjonale styringen som gikk tapt i denne utviklingen, men lærerprofesjonens innflytelse. Med overføringen av forhandlingsansvaret kom lærerprofesjonene i skvis mellom kommunal skoleeier og en departementsstyrt skolepolitikk. På ene siden ble innsatsfaktorene i skolen mer eierstyrt gjennom kommunenes økte innflytelse, på den andre siden ble utdanningsmålene nå i større grad definert nasjonalt av departementet og Utdanningsdirektoratet samt at skoledriften ble målt og kontrollert gjennom nasjonale prøver.

Svaret på hvorfor forhandlingsansvaret for lærerne ble overført fra staten til kommunene ligger langt på vei i den samfunnsendringen som fant sted og den tenkningen som preget både det politiske styringssystemet og skolepolitikken ved årtusenskiftet.

At kommunene hadde fått fullt finansieringsansvar og arbeidsgiveransvar i skolen, men ikke hadde innflytelse på lønnsfastsetting og arbeidstidsregulering, ble det etter hvert vanskelig for politikerne å forsvare. Beslutningen om å gi kommunene og fylkeskommunene frihet til å råde over økonomien innenfor rammebevilgninger og lovkrav rev grunnen vekk under logikken som det statlige forhandlingsansvaret siden 1948 hadde bygget på, at den som utreder pengene også skal kunne påvirke størrelsen på lønnspotten. Etter at kommunene fikk finansieringsansvaret, ble logikken stilt på hodet.

Organiseringen av offentlig styring og forvaltning er en forklaringsfaktor som veier tungt. Men lærerne er en yrkesgruppe med et særegent samfunnsoppdrag. Følger vi denne profesjonen gjennom 1900-tallet er det lett å se at også skolepolitikken og drømmen om enhetsskolen lå i vektskålen da staten tok forhandlingsansvaret for lærerne. Skolen var del av Arbeiderpartiets samfunnsprosjekt som ble realisert i løpet av det 20. århundre. På vei inn i det 21. århundre er det mye som tyder på at skolepolitikken fortsatt ligger der, men nå i vektskålen på motsatt side. Båndet mellom statlig lønnspolitikk og enhetsskolepolitikken løsnet ved inngangen til 1990-tallet, og skolepolitiske mål realiseres i større grad på samme måte som andre velferdspolitiske målsettinger.

Forfatterbilde

Åsmund Arup Seip

Åsmund Arup Seip er seniorforsker ved Forskningsstiftelsen Fafo og dr. philos. i historie fra Universitetet i Oslo. Han blant annet skrevet om lærerprofesjonen i den høyere skolen i Lektorene. Profesjon, organisasjon og politikk 1890-1980 (1990), og har forsker på arbeidstid, arbeidsorganisering og andre tariffspørsmål i skole og barnehage. Seip har også skrevet om utviklingen av et forhandlingssystem i staten, streiker og bruk av tvungen lønnsnemd, og har sammen med Kristin Alsos og Pål Nygaard skrevet I arbeidsfredens tjeneste. Arbeidsretten gjennom 100 år (2016). For ytterligere opplysninger se https://www.fafo.no/ansatte/asmund-arup-seip

aasmund.arup.seip@fafo.no

Litteraturhenvisninger

Andreassen, J. & Seip, Å. A. (2001). Lokale lønnsforhandlinger i kommunal sektor: Organisering og gjennomføring av det lokale oppgjøret i 2000. Oslo: Fafo.

Arbeiderpartiet. (1945). Det norske arbeiderpartis arbeidsprogram 1945. Hentet 11.04.2019 fra: https://www.arbeiderpartiet.no/om/historien-om-arbeiderpartiet/historiske-partiprogrammer/

Arbeiderpartiet. (2002). Vedtaksprotokoll: 59. ordinære landsmøte 8.–10. november 2002. [Oslo: Arbeiderpartiet].

Christensen, T. (1983). Organisasjonslederskap under endrete handlingsbetingelser: En undersøkelse av organisasjonsutviklingen i Norges/Norsk Lærerlag 1946–79. Oslo: Universitetsforlaget.

Dahl, K. F. (1979). Tjenestetvistloven. [Oslo]: Statstjenestemannsforbundet.

Hagemann, G. (1992). Skolefolk: Lærernes historie i Norge. Oslo: Gyldendal.

Helsvig, K. (2017). Reform og rutine: Kunnskapsdepartementets historie 1945–2017. Oslo: Pax.

Jakhelln, H. (1995). Den historiske utvikling av lærernes arbeidsrettslige stilling. I NOU 1995:18: Ny lovgivning om opplæring (s. 400–430). Oslo: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Kirke- og undervisningsdepartementet. (1973). Om lov om bridge i lov av 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen. (Ot.prp. 64 1973–74). Hentet fra https://stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1973-74&paid=4&wid=b&psid=DIVL634

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. (1990). Om organisering og styring i Utdanningssektoren. (St.meld. nr. 37 1990–1991). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1990-91&paid=3&wid=c&psid=DIVL402&s=True

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. (1999). …og yrke skal båten bera …. (St.meld. nr. 12 1999–2000). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/stmeld-nr-12-1999-2000- /id431667/

Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen. (1999). Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om … og yrke skal båten bera … Handlingsplan for rekruttering til læraryrket. (Innst. S. nr. 120 1999–2000). Hentet fra https://www.stortinget.no/nn/Saker-og-publikasjonar/publikasjonar/Innstillingar/Stortinget/1999-2000/inns-199900-120/?lvl=0

Kommunaldepartementet. (1986). Om endringer i lov av 12. november 1954 nr. 1 om styret i herreds- og bykommunene og i lov av 16. juni 1961 nr. 1 om fylkeskommuner. (Ot.prp. nr. 22 1986–1987). Oslo: Kommunaldepartementet.

Kommunaldepartementet. (1991). Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). (Ot.prp. nr. 42 1991–1992). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/otprp-nr-42/id677295/

Kommunaldepartementet. (1992). Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov. (Ot.prp. nr. 59 1992–1993). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1992-93&paid=4&wid=b&psid=DIVL448

Lønns- og prisdepartementet. (1958). Om lov om offentlige tjenestetvister. (Ot.prp. nr. 20 1958). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1958&paid=3&wid=a&psid=DIVL1155&pgid=a_0569

Meløy, L. L. (1983). Frå strid til samling: Norges Lærerforening – Norsk Lærarlag. Oslo: Samlaget.

Nergaard, K. (1993). Samarbeid og selvstendighet: Norsk lærerlags alliansesituasjon. Oslo: Fafo.

NOU 1982:15. (1982). Nytt inntektssystem for kommunene: Delutredning fra Hovedkomiteen for lokalforvaltningen. Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet.

NOU 1982:27. (1982). Kirke- og undervisningsdepartementet: Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger. Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet.

NOU 1995:18. (1995). Ny lovgivning om opplæring. Oslo: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

NOU 1997:8. (1997). Om finansiering av kommunesektoren. Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet.

NOU 2002:10. (2002). Førsteklasses fra første klasse: Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring. Oslo: Utdannings- og forskningsdepartementet.

NOU 2003:16. I første rekke: Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle. Oslo: Utdannings- og forskningsdepartementet.

Rovde, O. (2004). Vegar til samling: Norsk lærarlags historie 1966–2001. Oslo: Samlaget.

Seip, Å. A. (1990). Lektorene: Profesjon, organisasjon og politikk 1890–1980. Oslo: Fafo.

Seip, Å. A. (1996). Arbeidsgiverorganisering i den offentlige randsonen: Apo og NAVO. Oslo: Fafo.

Seip, Å. A. (1997). Rett til å forhandle: En studie i statstjenestemennenes forhandlingsrett i Norge og Sverige 1910–1965: Doktoravhandling. Oslo: Fafo.

Seip, Å. A. (2019). Om forhandlingsansvaret for lærerne. Hentet fra https://www.fafo.no/images/pub/2019/10292.pdf

Slagstad, R. (1994). Arbeiderpartistaten som skolestat. Nytt norsk tidsskrift, 11(3/4). Hentet fra https://urn.nb.no/URN:NBN:no-nb_digitidsskrift_2015062682041_001

Statens lønnskomité. (1948). Innstilling fra Statens lønnskomité av 1946: Lønninger for lærere i folke-, framhalds og ungdomsskolen. Oslo: Finans- og tolldepartementet.

Terjesen, E. A. (1995). Norsk Kommuneforbund 75 år: B. 2. Fellesskap og likeverd: 1945–1970. Oslo: Norsk Kommuneforbund.

Terjesen, E. A. (1997). Norsk Kommuneforbund 75 år: B.3. Samhold gir styrke: 1970–1995. Oslo: Norsk Kommuneforbund.

Tjenestetvistloven. (1958). Lov om offentlige tjenestetvister av 18. juli 1958 (LOV-1958-07-18-2). Hentet fra https://lovdata.no/lov/1958-07-18-2

Foreslåtte artikler