Elever som får «avslag» på spesialundervisning

Jeg vil i denne artikkelen se på en problemstilling som omhandler «Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning», som ble utgitt av Utdanningsdirektoratet i september 2009 (Udir., 2009). Veilederen har blant annet til hensikt å være til hjelp for samarbeidet mellom aktuelle aktører for å sikre at minstekravene i opplæringsloven oppfylles, og for å forbedre kvaliteten på det tilbudet barnet/eleven får (www.udir.no). Tema som jeg ønsker å se nærmere på, er hvilken rolle veilederen har innen de ulike rettskildefaktorene (Grongstad, 2009). Jeg er også opptatt av hvorvidt de juridiske føringene bidrar til å forberede kvaliteten på tilbudet som gis. Først vil jeg presentere caset som danner utgangspunktet for artikkelen. Deretter vil jeg kort redegjøre for de fem sentrale styringsaspekter for skoleledere i skolen omtalt i Egeland, Langfeldt og Roald (2008). Jeg vil avgrense artikkelen til å omhandle juridiske og ideologiske (også forstått som pedagogiske) hensyn. Til slutt vil jeg drøfte caset i lys av presenterte begreper og relevant faglitteratur.

Presentasjon av case

Mari er PP-rådgiver og har foretatt en sakkyndig vurdering etter opplæringslovens § 5–1 om retten til spesialundervisning for en elev på 6. trinn ved Strand barneskole. Mari konkluderer den sakkyndige vurderingen (jamfør opplæringslovens § 5-3) med at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen og dermed ikke har behov for spesialundervisning. Mari uttaler seg likevel i den sakkyndige vurderingen (som anbefalt i veilederen på s. 61) om tiltak som kan avhjelpe elevens ordinære opplæringssituasjon, jamfør opplæringsloven § 1–3. Når skolen mottar den sakkyndige vurderingen, skal skoleleder fatte et enkeltvedtak, jamfør veilederen s. 68. Skoleleder tar kontakt med Mari og mener det er problematisk at PP-tjenesten har uttalt seg om tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Dette fordi det vil øremerke ressurser til en elev som ikke har særskilte rettigheter etter opplæringslovens § 5–1. På denne måten oppstår det ifølge skoleleder en ny elevgruppe, nemlig elevgruppen «spesialundervisning light» innenfor § 1–3.

Dette caset aktualiserer problemstillingen: I hvilken grad bidrar den sakkyndige vurderingen og enkeltvedtaket til å forbedre kvaliteten på det tilbudet eleven får når eleven er tilmeldt PP-tjenesten og ikke blir vurdert å ha behov for spesialundervisning?

Sentrale styringsbegreper for skolen

I en artikkel av Egeland, Langfeldt og Roald (2008), presenteres fem sentrale styringsaspekter for skoleledere i skolen; juridisk styring, ideologisk styring, økonomisk styring, vurderingsstyring og markedsstyring. Disse fem begrepene var sentrale i deres undersøkelse. Når det gjelder juridisk styring, er dette et sentralt styringsredskap som er forbeholdt staten. Skolen har en lang tradisjon for å stå i en mellomstilling mellom stat og kommune, men staten har de senere årene fått større adgang til å organisere sin virksomhet som den selv ønsker. På den annen siden har skolen blitt mer bundet ved at staten i økende grad har økt standarden for borgernes rettigheter. Undersøkelsen som ble foretatt, viser at informantene opplever at den juridiske styringen har utviklet seg mer og mer som en kontrakt mellom staten og det enkelte hjem. Skoleledere anser seg ikke som aktører i dette. Foresatte synes å ha et økt engasjement overfor sine barns rettigheter, mens mindre tid brukes på å involvere seg i skolens drift og utvikling.

Den ideologiske styringen er kjennetegnet ved de kunnskaper og holdninger staten vektlegger, som for eksempel fremkommer i en læreplan. Ansvaret for innholdet i læreplanen har beveget seg fra nasjonalt til lokalt ansvar.

Når det gjelder økonomisk styring, vises det til at ansvaret for den økonomiske styringen bør legges nærmest mulig den som skal iverksette tiltakene. Skolen er blitt mer bundet ved at staten i økende grad har økt standarden for borgernes rettigheter. En slik økt standard stiller krav til de økonomiske ressursene skolene har til disposisjon. Styringsverktøyet vurdering er mye omtalt den siste tiden og er mest kjent ved elevog nasjonale vurderingssystemer. Markedsstyring kan for eksempel omhandle behovet for private skoler (Egeland, Langfeldt og Roald 2008).

Drøfting av caset i lys av juridiske og ideologiske hensyn

Et legitimt spørsmål i denne sammenheng er hvilken rolle veilederen har innen rettskildefaktorene. Ifølge Grongstad (2009) har den en rangering innen rettskildefaktorene som en rettsoppfatning som bygger på opplæringsloven (1998). Loven er et naturlig utgangspunkt for enhver regeltolkning. Loven sier imidlertid lite om hvordan man bør forholde seg i tilfeller som beskrevet i caset. Loven blir derfor ikke en god nok støtte for skolen og PP-tjenesten i praksis.

En rettsoppfatning i en veileder er ikke å forstå som et pålegg til kommunene. Likevel har Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttalt på et seminar ved Universitetet i Oslo at føringer i veilederen vil legges til grunn ved tilsyn i kommunene (UiO-seminar 14.012.09). Ifølge veilederen skal altså PP-tjenesten også uttale seg om tiltak i de saker eleven ikke tilrådes å ha rett til spesialundervisning. Skoleleder skal også fatte enkeltvedtak i alle saker som er tilmeldt PP-tjenesten. PP-tjenesten tillegges her et stort ansvar i det å skulle vurdere hvorvidt eleven får «et tilfredsstillende utbytte» eller ikke (Sivesind og Bachmann, i Møller og Ottesen, 2011).

Når Fylkesmannen ved tilsyn legger veilederen til grunn, gir dette skoleledere og PP-tjenesten et tvetydig signal fordi veilederen innen rettskildefaktorene egentlig ikke er å tolke som et pålegg. Som det fremkommer i caset, velger ledelsen ved PP-tjenesten likevel at Mari skal uttale seg om tiltak innenfor ordinær opplæring. Skolelederen i caset opplever dette som øremerking av skolens ressurser. Opplæringsloven sier heller ikke noe om at PP-tjenesten skal uttale seg om dette. Veilederens intensjoner er å være en hjelp i samarbeidet mellom de involverte instanser, men i dette tilfellet kan det skape problemer i samarbeidet.

Den sakkyndige vurderingen og tilbudet til eleven

Opplæringslovens intensjoner er at den sakkyndige vurderingen skal bidra til å forbedre kvaliteten på det tilbudet barnet/eleven får. Et sentralt spørsmål i denne sammenheng er om praksisen beskrevet i caset bidrar til nettopp dette. Mari anbefaler tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet som kan avhjelpe de vanskene eleven har. Hun vurderer at skolen kan følge opp disse tiltakene. Mari har utredet eleven og foretatt en vurdering som konkluderer med at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte av ordinær opplæring, noe som angir en rettslig standard (Grongstad, 2009). Dette stiller derfor krav til Maris faglige skjønn og faglige kompetanse, noe det er ledelsen i PP-tjenestens ansvar å sørge for at hun har. Det kommer imidlertid også an på i hvilken grad skolen klarer å tilrettelegge for den enkelte elev. Dette kan medføre at eleven kan ha rettigheter etter § 5–1 på Skogen barneskole, men ikke har det på Strand barneskole. Dette stilles derfor også store krav til Maris kjennskap til skolens evne til å tilrettelegge innenfor § 1–3.

Dersom Mari ikke uttaler seg om relevante tiltak for eleven, vil skolen kanskje ikke vite hva de skal gjøre og kan dermed i liten grad nyttegjøre seg PP-tjenesten som rådgivende instans. Den sakkyndige vurderingen som skrives av PP-tjenesten, vil øke presset på skoleleder til å igangsette tiltak overfor eleven. Sannsynligheten for at kvaliteten på tilbudet eleven får er tilfredsstillende, er bedre med retningslinjer, enn uten. Det kan imidlertid bli vanskelig for skolen dersom Mari foreslår at eleven f.eks. bør delta på et lesekurs hvis skoleleder ikke kan tilby dette på 6. trinn denne våren. Foreslåtte tiltak vil på denne måten ikke bidra til forbedring.

Det legges ingen føringer for i hvilken grad PP-tjenesten skal uttale seg om konkrete tiltak innenfor ordinær opplæring. Det står at PP-tjenesten skal uttale seg og gi råd til skolen, men ikke hvor konkrete disse rådene skal være. Dersom PP-tjenesten ikke uttaler seg konkret når det gjelder tiltak overfor eleven, vil dette på et vis gjøre det enklere for skoleleder. På den annen side vil skolen ha lite konkret å forholde seg til når det gjelder tiltak.

Bidrar enkeltvedtaket til forbedret tilbud for eleven?

Med et enkeltvedtak følger særlige saksbehandlingsregler og parten får dermed en rekke rettigheter, blant annet klageadgang (Grongstad, 2009). Skoleleder skal som nevnt ifølge veilederen, fatte enkeltvedtak i alle tilfeller hvor saken er tilmeldt PP-tjenesten. Spørsmålet i denne sammenheng erom dette bidrar til en forbedring av opplæringstilbudet. I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) stilles det krav til konkretisering av innholdet i et enkeltvedtak. Dette betyr at skolen må forplikte seg til å følge opp de tiltak og beskrivelser som fremkommer her. Riksrevisjonens undersøkelse fra 2010–2011 viser imidlertid at enkeltvedtakene i liten grad beskriver hvilket opplæringstilbud skolen forplikter seg til å gi med hensyn til innhold, organisering eller omfang. Sivesind og Bachmann (2001) viser også til en tilsynsrapport fra Utdanningsdirektoratet (2008) om manglende enkeltvedtak både overfor de elevene som har rettigheter etter § 5–1, og de som ikke fikk tilråding om dette fra PP-tjenesten. Man kan med dette stille seg spørsmålet om det er viktig å skrive enkeltvedtak.

Langfeldt (2008) hevder at juridiske pålegg som tiltak for å styre skolen, kun rusker i overflaten av den praksisen som foregår i lærernes og elevenes skolehverdag. Dersom PP-tjenesten vurderer at eleven vil ha et tilfredsstillende utbytte av ordinær opplæring, kan skolen tolke dette som at de fortsetter som før og at det ikke skjer endringer i opplæringen overfor eleven. Imidlertid har eleven rett til tilpasset opplæring ut fra sine forutsetninger og behov, jamfør opplæringsloven § 1–3. Dette tilsier at skolen skal jobbe for å tilrettelegge på best mulig måte for den enkelte. På den annen side kan ikke foresatte og eleven forvente at tiltak foreslått av PP-tjenesten blir fulgt opp av skolen. Dette fordi den sakkyndige vurderingen konkluderer med at eleven ikke har behov beskrevet i opplæringsloven § 5-1, noe som i seg selv ikke forplikter oppfølging.

Kravet om at skolen fatter et enkeltvedtak på bakgrunn av den sakkyndige vurderingen, kan imidlertid ses som et forsøk fra staten på å pålegge skolene å følge opp PP-tjenestens råd.

De foresatte og elever over 15 år vil med dette kunne påklage innholdet i enkeltvedtaket og dermed også elevens rettigheter etter § 1–3. Ifølge skoleleder fra caset oppstår det med dette en ny elevgruppe «spesialundervisning light». Dette er elever som følger ordinær opplæring etter § 1–3, men som likevel har rettigheter beskrevet i et enkeltvedtak. Dermed er det to elevgrupper der skoleleder skal fordele ressurser og øremerke ulike tiltak. Dette kan også medføre forskjellsbehandling fordi elever i «gråsonen» blir delt i to – de som er tilmeldt PP-tjenesten og de som av ulike grunner ikke er det, for eksempel fordi foresatte ikke ønsker det eller en kontaktlærer ikke oppdager vanskene.

Avslutning

Jeg har i denne artikkelen sett på juridiske og ideologiske sider når en elev er tilmeldt PP-tjenesten og vurderes og ikke har rettigheter etter opplæringslovens § 5–1, og hvilken rolle veilederen skal ha som styringsredskap for skolen og PP-tjenestens praksis. Det synes å være uklarheter med hensyn til hvordan man bør forholde seg til innholdet i veilederen. Enten er veilederen å forstå som en forskrift som legges til grunn ved tilsyn, eller så er den en tolkningsstøtte til loven. Det at PP-tjenesten øremerker skolens ressurser synes å være uhensiktsmessig fordi skolen mister sitt handlingsrom for å lage fleksible løsninger som gagner alle elever som inkluderes i § 1–3. På den annen side kan en slik øremerking bidra til å øke sannsynligheten for at eleven får de tiltak han eller hun trenger. Dette viser at det er et klart behov for at skoleeier i kommunen tar stilling til veilederens rolle for skolen og PP-tjenesten.