Styring av skolen i møte med klimaendringer

Vi er inne i siste år av FNs tiår for utdanning for bærekraftig utvikling. Dette tiåret er et uttrykk for en internasjonal anerkjennelse av at utdanning er avgjørende for å få til bærekraftig utvikling. UNESCO har ansvaret for gjennomføringen av tiåret, og da det ble lansert i Norge, sa daværende leder i den norske UNESCO-kommisjonen, Astrid Nøklebye Heiberg, at målet med FNs tiår var at «kunnskap om bærekraftig utvikling skal gjennomsyre alle fag i den norske skole». Med et mål om å påvirke skolen slik at den gjennomsyres av kunnskap om bærekraftig utvikling, er FNs utdanningstiår et initiativ som forsøker å styre skolen i en bestemt retning.

I løpet av det tiåret som FN har dedikert til utdanning for bærekraftig utvikling, har verden blitt varmere. Rett før jul lanserte FNs klimapanel en ny delrapport (IPCC 2013) hvor de trekker opp fire ulike scenarier for fremtiden, avhengig av hvor stor temperaturøkningen blir. Hvilket scenario som blir virkelighet, vil avhenge av i hvilken grad vi mennesker klarer å jobbe sammen for å kutte CO2-utslipp. Behovet for å utdanne mennesker som kan bidra til en bærekraftig utvikling har altså ikke blitt mindre i løpet av de siste ti årene.

I tråd med FNs ambisjoner er det i løpet av det siste tiåret flere eksempler på at skolen i Norge og andre deler av verden har iverksatt tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling. I Norge er det blitt publisert to strategier for å følge opp utdanningstiåret (Utdanningsdirektoratet 2006, Kunnskapsdepartementet 2012), og temaet klima og bærekraft har fått plass i læreplanene. En rekke initiativ for bærekraftig utvikling er kommet, og ulike tiltak som for eksempel Den Naturlige Skolesekken, Regnmakerne, Miljølære.no osv., er satt i gang fra statlig hold, fra organisasjoner og enkeltlærere.

På tross av flere eksempler på skoletiltak for bærekraftig utvikling ser det likevel ut til at ambisjonen med FNs tiår har hatt begrenset gjennomslagskraft. Det er få skoleledere som rapporterer om at deres undervisning er inspirert av FNs tiår for bærekraftig utvikling. I 2012 gjennomførte Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) en spørring av skoleledere på oppdrag av Kunnskapsdirektoratet, hvor en av målsetningene var å få vite hvordan FNs tiår for utdanning for bærekraftig utvikling hadde påvirket skolen. I denne spørringen (NIFU 2012) svarte bare 9 prosent av skolelederne i Norge at dette FN initiativet hadde inspirert deres undervisning.

Det er heller ingen forskere eller andre som har rapportert at den norske skolen eller andre lands skolesystem har gjennomgått omfattende reformer for å imøtekomme de krav som en utdanning for bærekraftig utvikling stiller. Det er derimot flere forskningsrapporter som viser at det er gjennomført reformer av skolesystemer i flere land for å score høyere på internasjonale kunnskapstester. Fordi formålet med slike reformer er å bedre elevenes score på tester, blir disse reformene ofte omtalt som «testdrevne» utdanningsreformer.

I en tid med risiko for alvorlige klimaendringer er det interessant å prøve å forstå hvorfor det finnes så mange testdrevne skolereformer og ingen omfattende reformer for å dreie skolen i en mer bærekraftig retning. Er det noen motsetning mellom slike reformer, og hva betyr de testdrevne reformene for hvordan elever blir rustet til å møte fremtidens klimautfordringer? Disse spørsmålene har vært tema for et tverrfaglig forskningssamarbeid mellom forfatterne av denne artikkelen.

Astrid er lærerutdanner og har i flere år vært opptatt av hvordan skolen og lærerutdanningen kan respondere på utfordringene knyttet til klimaendringer og bærekraftig utvikling. Christoffer er jurist og arbeider blant annet med internasjonal rett og global styring. Sammen har vi gjennomgått ulike typer internasjonale styringsinstrumenter som har betydning for skolen, slik som folkerettslige avtaler, resolusjoner og anbefalinger utstedt av internasjonale organisasjoner. Vi har også gått igjennom faglitteratur som beskriver hva henholdsvis PISA og utdanning for bærekraftig utvikling betyr for undervisningspraksisen i grunnskolen. Målet har vært å få svar på hvorfor vi ikke finner noen eksempler på utdanningsreformer drevet frem av en målsetning om utdanning for bærekraftig utvikling, når vi finner flere eksempler på utdanningssystem som har endret seg for å score høyere på internasjonale tester, og da først og fremst OECDs PISA-program. Vi ønsket også å finne ut om testdrevne utdanningsreformer kan ha beveget skolen lenger vekk fra målet om skolen som en arena for bærekraftig utvikling.

«Governance without a government»

At internasjonale organisasjoner er med på å styre den norske skolen, er et relativt nytt fenomen. På 1900-tallet ble skoler stort sett styrt innenfor statlige rammer. Rammene for utdanning ble definert av staten i samspill med blant annet eksperter, skolestyrer, rektorer og lærere. Dette er i stor grad tilfelle også i dag. I 2014 styrer den norske staten skolen gjennom statsbudsjettet, opplæringslova, forskrift til opplæringslova og læreplanverk, i samspill med blant annet skoleeiere, skoleledelse og relevante organisasjoner. Men i 2014 er styringen av skolen også påvirket av internasjonale organisasjoner. Slike organisasjoner påvirker skolen, og mange andre deler av samfunnet, på ulike måter.

I akademiske analyser av global styring («global governance») har slik styring blant annet blitt beskrevet som «governance without government». Det kan skilles mellom ulike former for global styring avhengig av hvilke styringsinstrumenter som anvendes. To hovedformer for rettslige styringsinstrumenter er «hard law» og «soft law», hvor «hard law» blant annet brukes som betegnelse på normer som pålegger stater presise forpliktelser som kan håndheves av uavhengige organer som internasjonale domstoler, mens «soft law» brukes om normer som mangler slike egenskaper.

Som nevnt er FNs tiår for utdanning for bærekraftig utvikling et globalt styringsinitiativ som forsøker å påvirke skolen i en mer bærekraftig retning. Denne styringen skjer ikke igjennom noen klart definerte folkerettslige forpliktelser som kan håndheves av uavhengige organer («hard law»). I stedet forsøker FNs utdanningstiår å styre skolen i en mer bærekraftig retning gjennom anbefalinger og andre uforpliktende «soft law»-mekanismer, som definerer standarder og indikatorer som skolen kan vurderes og evalueres etter.

Videre har flere forskere, i en rekke internasjonalt publiserte artikler, vist at OECDs PISA-program også fungerer som et internasjonalt styringsinitiativ, fordi det har hatt betydning for skoleutviklingen i mange land. (Grek 2009; Wiseman 2010; Bulle 2011; Bogdandy & Goldman 2012; Lingard et al 2013; Simola et al 2013; Takayama, 2013). I likhet med FNs utdanningstiår for bærekraftig utvikling påvirker heller ikke OECDs PISA-program skolen gjennom «hard law», men igjennom «soft law»mekanismer som gir mulighet for å evaluere skolen og rangere forskjellige lands skolesystem.

Sett i lys av hvilke forpliktelser som er inngått for å følge opp FNs tiår for bærekraftig utvikling, kunne en tro at det skulle hatt større gjennomslagskraft enn OECDs PISA-program. FNs tiår er globalt, det er forankret i en rekke politiske erklæringer, og enkelte sentrale ingredienser i en utdanning for bærekraftig utvikling er også nedfelt i noen folkerettslige forpliktelser ¹.

Til sammenligning er det ingen land som har forpliktet seg til å endre sine utdanningssystem for å skåre høyere på PISA. Alle OECD-land har rett, men ingen plikt til å ta del i PISA. PISA-undersøkelsene gjennomføres hvert tredje år. Minimum 5000 elever i alderen 15–16 år fra hvert land tar del i undersøkelsen, og undersøkelsen tar et par timer å gjennomføre. Elever bruker altså ikke mye av sin skoletid til å ta del i PISA. Likevel viser forskning at PISA har hatt stor påvirkning på skoler verden over. Det snakkes om et «PISA-sjokk» – hvorfor fins det ikke et tilsvarende «bærekraftsjokk» i FNs utdanningstiår for bærekraftig utvikling? Hvorfor har PISA lykkes med å påvirke skolen mer enn FNs utdanningstiår?

«Governance by information»

PISA er et eksempel på det enkelte jurister omtaler som «governance by information» (Bogandy & Goldman 2012), eller styring gjennom informasjon. OECD har gjennom etableringen av PISA i 1997 etablert et system for å måle «forbedring av resultater» som har vist seg å være et effektivt instrument for å påvirke skolen. I 2012 deltok 65 land PISA, hvorav 34 var OECD-land i. Resultatene fra PISA blir presentert i form av tall og rangeringer av land. For massemediene og politikerne er det enkelt å ta tak i disse målingene og hevde at skolen er for dårlig. Det ser likevel ut til å være få journalister og politikere som virkelig kjenner innholdet i PISA-testene og som vet hva disse testene faktisk måler. Likevel brukes de i stor grad som bevis på for eksempel at «Norge har en realfagskrise» (Torbjørn Røe Isaksen 2013).

Det å la offentlig virksomhet styres etter tall og rankinger, er blitt vanlig, som en del av en bølge av new public management-reformer i offentlig sektor. Disse reformene har bidratt til at eleven nå blir sett på som «human kapital» som skal bidra til landets økonomiske konkurranseevne. Videre blir økt kvalitet ofte diskutert i forhold til hvordan skolen forbereder elever til å kunne konkurrere på et globalt marked. Forskning viser at OECD gjennom PISA-undersøkelsen bidrar til å motivere land til å endre sine utdanninger for å forbedre sine testresultater uten at det formelt er inngått noen avtaler om at land skal gjøre dette (Bogdandy & Goldman 2012). Ingen ser ut til å ha noe ønske om å havne på bunnen i en kunnskapstest. På denne måten har OECD gjennom PISA lykkes med å få stor innvirkning på skolen over store deler av verden.

Konsekvenser for skolen

Selv om PISA og andre internasjonale kunnskapstester i seg selv ikke tar så lang tid å gjennomføre, viser forskning at disse testene bidrar mer til testing i skoler verden over (Grek 2009; Weisman 2010; Bulle 2011; Bogandy & Goldman 2012; Lingard et al 2013; Simola et al 2013; Takayama, 2013). Også i Norge har «PISA-sjokket» ført med seg store skolereformer og større tro på testing av elever (Hatch 2012). Utdanningsforbundet fant i en undersøkelse i 2013 at en gjennomsnitts 8.-klassing i osloskolen gjennomførte 100 tester i året (Utdanningsforbundet 2013). Norge ligger likevel langt bak land som USA når det gjelder testing i skoler. Der kan lærere risikere å miste jobben dersom de ikke oppnår forventede testresultater, og skoler blir lagt ned dersom de ikke leverer gode nok resultater.

Men hva om disse testene også måler kunnskap om klima og bærekraftig utvikling? Kunne det ikke da bare være bra at det blir stilt litt større krav til lærere og elever? For å kunne svare på det, må vi forstå mer av hva en utdanning for bærekraftig utvikling innebærer. Miljøundervisning og senere utdanning for bærekraftig utvikling (UBU) har vokst frem som egne fagfelt med konferanser, tidsskrift og mange hyllemeter med bøker. Det sier seg selv at det i denne litteraturen ikke finnes en enkelt forståelse av hva en bærekraftig undervisning vil si. Likevel er det noe som går igjen i beskrivelsen av en bærekraftig skole.

Tverrfaglighet.

Problemstillinger innen klima og bærekraft kan ikke forstås uten at man krysser faggrenser. Sentralt i en utdanning for bærekraftig utvikling vil derfor være å legge til rette for tverrfaglig arbeid (Mc. Keown 2002; UNESCO 2005, 2012).

Systemtenkning.

Et mål for en utdanning for bærekraftig utvikling vil være å lære å se ting fra ulike perspektiv, kunne analysere og diskutere heller enn å finne frem til et rett svar (Colucci-Gray et al 2006).

Samarbeid, empati, kreativitet og aksjonskompetanse

- ansees i en utdanning for bærekraftig utvikling som kompetanser som er like viktige for elever å utvikle som teoretisk kunnskap ( Jensen & Schnack 1997; de Haan 2006, 2010; Gadotti 2008, 2010; Stibbe 2009; Mogensen & Schnack 2010; Sterling 2010; UNESCO 2012).

Uteundervisning og kontekstuell forståelse

Spørsmål om bærekraft handler om lokale så vel som globale problemstillinger. I en utdanning for bærekraftig utvikling vil grensene mellom klasserommet og nærmiljøet viskes ut (UNESCO 2005; Sterling 2010; Dillon 2012; Krogh og Joly 2012).

Skolen som en bærekraftig enhet. En utdanning for en bærekraftig utvikling vil ikke bare fokusere på det som skjer inne i klasserommet, men også rette oppmerksomheten mot hva elever lærer gjennom måten skolen drives på. Det kan dreie seg om alt fra kildesortering, strømsparingstiltak og skolehager til økologisk kortreist mat i kantiner og bevissthet knyttet til miljøvennlig transport til skolen, skoleturer osv. En målsetning vil være at elevene gjennom å gå på skolen kan lære å leve på en mer bærekraftig måte (Gadotti, 2008, Sterling 2010).

Selv om denne listen av særtrekk ved bærekraftige skoler er forenklet, viser den at man i en bærekraftig skole i tillegg til den teoretiske undervisningen også vil ha en stor grad av bevissthet knyttet til den læringen som skjer utover den rent teoretiske læringen.

På samme måte som det innebærer en rekke generaliseringer å tegne en fast beskrivelse av hva en bærekraftig skole er, vil det selvsagt også innebære forenklinger og generaliseringer å karakterisere testdrevne skoler. Likevel kan det være interessant å se hva litteraturen sier er karakteristiske trekk i testdrevne utdanningssystem. Ifølge forskere som har forsket på testdrevne klasserom (Grek 2009; Weisman 2010; Bulle 2011; Bogdandy & Goldmann 2012; Lingard et al. 2013; Simola et al. 2013; Takayama 2013, Wagner2008, 2012) har testdrevne skoler en tendens til å ha et faglig heller enn et tverrfaglig fokus. Testing foregår ofte innen fag, og noen fag testes mer enn andre fag. Internasjonale så vel som nasjonale tester har også oftest et faglig fokus hvor enkelte fag, for eksempel matematikk, naturfag og lesing, får større oppmerksomhet enn fag som ikke testes, som kunst og håndverksfag, religion osv. Testdrevne skoler synes også å bruke mindre tid på tverrfaglig arbeid, ettersom stadig mer tid blir brukt til å forberede elever på kompetansemål innenfor de enkelte fagene. Studier i Norge har også vist at det blir satt av mindre tid til uteundervisning i skoler som fokuserer mye på testing (Koller 2009).

Den amerikanske Stanford-professoren Tony Wagner (2008, 2012) har skrevet om hvordan testsystemet i den amerikanske skolen bruker mye tid på å drille elevene i å finne ett rett svar fremfor å lære seg å se ting fra ulike perspektiv. Man har også sett at skoler hvor det fokuseres mye på testing, har en tendens til å vektlegge metoder som skal fremme den teoretiske læringen fremfor å øve andre typer kompetanser slik som kreativitet, empati og aksjonskompetanse. Testdrevne skoler vil også ha en tendens til å fokusere på konkurranse snarere enn samarbeid, det gjelder konkurranse mellom elever, mellom skoler og mellom land. I skoler hvor mye fokus er rettet mot teoretisk kunnskap som kan testes, vil også vektlegge den teoretiske læringen fremfor å ha som målsetning å utvikle elevenes evner til å leve mer bærekraftige liv.

Det kan altså synes som om testdrevne utdanningsreformer og reformer drevet frem for å oppnå utdanning for bærekraftig utvikling vil trekke skolen i hver sin retning. Selv om testene tar opp i seg elevenes kunnskap om bærekraft og klima, kan det altså se ut til at en vektlegging av testing av teoretisk kunnskap i enkelte fag kan trekke oppmerksomheten bort fra det å utvikle andre kompetanser som er sentrale for en bærekraftig utvikling.

Det kan synes som om OECD og UNESCO har ulik forståelse av hva kvalitet i skolen i 2014 skal bety. OECD har gjennom sin indikatorstyring lykkes i å få betydelig mer oppmerksomhet både i media og blant politikere enn FN har oppnådd gjennom sitt tiår for utdanning for bærekraftig utvikling. Selv om det finnes flere eksempler på initiativ i skolen med fokus på å utvikle elevenes kompetanser for å kunne bidra til en mer bærekraftig utvikling, er de fleste av disse frivillige for skoler og lærere å ta del i. Det stilles ikke noen krav om at skoler skal ta del i disse programmene, og det blir heller ikke evaluert eller rangert i forhold til hvorvidt skoler har lykkes i å utdanne for en bærekraftig utvikling.

I en tid med så stor grad av sannsynlighet for alvorlige klimaendringer, er det viktig å følge med på om skolen styres slik at elevene får de beste forutsetningene for å møte disse endringene. Indikatorstyringen som OECD benytter gjennom sitt PISA-program, har vist seg å være et effektivt instrument for global styring. Det er likevel ikke gitt at testdrevne skoler som følger i kjølvannet av indikatorstyringen, er best egnet til å utruste elevene til å hanskes med de utfordringer de vil møte i en tid preget av klimaendringer.