Unge uføre og veien til uføretrygd

Innledning

Det har vært en sterk økning i antall unge med uføretrygd. Fra 2000 til 2020 økte antallet 18–29-åringer som mottok uføretrygd fra 8 000 til 21 000 personer (Bragstad 2018; NAV Statistikknotat 2021). Andelen uføretrygdede i denne aldersgruppen har økt fra 0,8 prosent i år 2000 til 2,5 prosent i 2020. Dette er et betydelig problem, både for enkeltindividene som varig utestenges fra arbeidslivet og dets arena for deltakelse og tilhørighet, og for samfunnet som går glipp av viktige ressurser.

I denne artikkelen belyser vi utviklingen blant unge uføre ved å studere deres helse-, utdannings- og arbeidslivshistorikk i årene før trygden ble innvilget, fra tidlig 2000-tall og frem til 2017. Fokuset er på unge uføre med psykiske diagnoser og medfødte misdannelser og kromosomavvik. I overkant av 70 prosent av de unge blir nå uføretrygdet på grunnlag av slike lidelser, og veksten i antall unge uføre har primært kommet innen disse diagnosegruppene (NAV Statistikknotat 2021).

Overordnet kan vi tenke oss tre mulige årsaker til at andelen unge med uføretrygd går opp. For det første, økt sykelighet i den unge befolkningen. For det andre, at terskelen for å få innvilget uføretrygd har blitt lavere, slik at man ikke trenger å være like syk som før for å bli regnet som ufør. Dette kan, for eksempel, være et resultat av at arbeidslivet har blitt mer krevende, slik at grensen for å vurderes som for syk for å kunne arbeide er flyttet nedover. For det tredje, at ansvaret for alvorlig syke som ikke kan forsørge seg selv i noen grad er flyttet fra privat til offentlig omsorg. Det vil si at personer som tidligere ville blitt forsørget av pårørende eller andre, nå søker og får innvilget uføretrygd.

Vi benytter norske registerdata til å undersøke når i livsløpet de unge uføre får utfordringer knyttet til helse, utdanning og arbeid og hvordan sammensetningen og «timingen» av denne gruppens problemer endres ettersom nye kull av unge uføre kommer inn i registrene. NAV har god oversikt over hvilke diagnoser som har utløst uføretrygden, men så vidt vi vet, er det ikke tidligere blitt gjort slike beskrivelser av de unge uføres forløp i helsevesenet, utdanningssystemet og arbeidslivet i årene forut for innvilgelsen. Vi drøfter så hvilke mulige årsaker til veksten i unge med uføretrygd som er mer eller mindre konsistente med mønstrene vi finner.

Dersom det, for eksempel, er terskelen for å få innvilget uføretrygd som er senket, forventer vi at de unge uføre som gruppe fremstår friskere enn før, dvs. at de siste kullene har mindre alvorlige sykdommer, som bør gi grunnlag for bedre utdanningsprestasjoner i perioden før trygden blir innvilget. Hvis denne utviklingen er drevet av at arbeidsmarked er blitt mer krevende, ville en slik forbedring i helse og kvalifikasjoner ikke nødvendigvis gi utslag i økt arbeidsdeltakelse.

NAVs oversikt over diagnoser som har gitt grunnlag for uføretrygd, viser at økningen i uføretrygd blant unge kan tilskrives en større innstrømning av unge med alvorlige psykiske lidelser (Bragstad, 2018). De unge uføre har imidlertid svært ulike psykiske diagnoser, og diagnosesammensetningen varierer etter alder når uføretrygden er blitt innvilget. I denne artikkelen skiller vi mellom personer som ble uføretrygdet ved 18–19 år, og personer som ble uføretrygdet ved henholdsvis 20–24 år og 25–29 år. Over tid har vi sett en økt innstrømning til uføretrygd i alle disse aldersgruppene (Bragstad 2018). Økningen av personer som uføretrygdes i 18–19-årsalder skyldes en større tilstrømning av unge med diagnoser innen utviklingshemming og autisme, mens økningen av nye uføre i 20-årene i stor grad skyldes flere personer med atferds-, (inkludert ADHD) og angst- og depresjonslidelser (Brage & Thune 2015).

Tidligere forskning om mulige årsaker til veksten i unge uføre

Parallelt med den økte innstrømningen til uføretrygd av unge med psykiske lidelser, har det siden 2006 også vært en generell økning i andelen av den unge befolkningen som diagnostiseres med slike lidelser. Dette gjelder både medfødte tilstander som utviklingshemming og autisme, og lidelser som i større grad utvikles i barne- og ungdomsårene, som atferds-, angst- og depresjonslidelser (Oslo Economics og Frischsenteret, 2020). I en litteraturgjennomgang om temaet drøftes flere mulige årsaker til økte psykiske plager i ungdomsbefolkningen; sterkere prestasjonspress i skole eller samfunnet for øvrig, økt bruk av sosiale medier eller dataspill. Litteraturen gir imidlertid ikke noe entydig svar på om noen av disse faktorene har drevet frem en økning i psykiske plager (Oslo Economics og Frischsenteret 2020).

Selv om det i dag er flere som diagnostiseres med psykiske lidelser, er det ikke sikkert at den reelle (underliggende) forekomsten har økt over tid (Folkehelseinstituttet 2018). Økningen i den unge befolkningens registrerte helseproblemer har utviklet seg parallelt med at helsetilbudet for utredning og behandling av psykiske lidelser er bygget ut og blitt mer tilgjengelig. Samtidig har kravet om diagnoser for å utløse bistand til barn og unge også utenom helsetjenesten, i barnehager, skoler, og kommunale bo- og institusjonstilbud, trolig bidratt til at flere utredes og dermed også diagnostiseres.

Enkelte peker på at helsetjenestens behandling av unge med psykiske plager kan forsterke problemene, gjennom det som betegnes som medikalisering (se Brinkmann (2015), Svendsen (2015) og Markussen & Røed (2020)). Samtidig som psykisk helsehjelp opplagt har positiv effekt for mange med slike lidelser, kan det økte fokuset på utredning, diagnostisering og behandling av psykiske lidelser også ha negativ effekt for enkelte. En diagnose kan i seg selv virke identitetsskapende og dermed fungere som en selvoppfyllende profeti (Svendsen 2015) og en inngangsport til helserelaterte ytelser. Dersom utfordringer som egentlig grunner i sosiale eller familiære problemer defineres som psykisk lidelse, kan dette fjerne fokus fra de egentlige årsakene til problemet (Brinkmann 2015).

Markussen & Røed (2020) undersøker denne medikaliseringshypotesen med norske data. De bruker geografisk variasjon (kontrollert for lokalbefolkningens demografiske- og sosioøkonomiske sammensetning) i sannsynligheten for å bli diagnostisert med et psykisk helseproblem til å analysere effekter av lokal diagnosepraksis på skoleresultater og senere suksess i arbeidslivet. Funnene indikerer at det er en sammenheng mellom større lokal tilbøyelighet til å utrede og behandle psykiske lidelser blant unge og negative utfall, som frafall fra videregående skole og mottak av helserelaterte trygdeytelser. Dette mønsteret er konsistent med medikaliseringshypotesen.

I diskusjonen om hva som har ført til veksten i unge uføre er det fruktbart å skille mellom medfødte tilstander, som utviklingshemming og autisme, og andre typer av psykiske lidelser som i større grad utvikles i løpet av barne- og ungdomsårene. Brage og Thune (2015) fremsetter en hypotese om at medisinske fremskritt, som har muliggjort økt overlevelse blant personer med alvorlige helsetilstander, for eksempel blant for tidlig fødte og personer med Downs syndrom, kan ha bidratt til at flere lever med disse tilstandene og dermed kvalifiserer for uføretrygd. Omfanget av denne økte overlevelsen ser imidlertid ikke ut til å være stor nok til å kunne forklare den kraftige økningen i innstrømningen til uføretrygd (Fevang 2019; Berg & Thorbjørnsrud 2009).

Unge med utviklingshemming kommer inn i NAV-systemet når de skal søke om uføretrygd som 18-åringer, og avklares raskt til uføretrygd, ofte uten at den faktiske arbeidsevnen vurderes (Proba 2016). Utviklingshemmedes deltakelse i tilrettelagt arbeid har falt over tid, og de deltar i liten grad i aktiviteter rettet mot ordinært arbeid (Wendelborg & Tøssebro 2018). Det kan altså virke som at det er en automatikk i at utviklingshemmede ikke mottar arbeidsrettet opplæring, men innvilges uføretrygd direkte (Gustavsson, Wendelborg & Tøssebro 2021).

Det kan også tenkes at endringer i skolesystemet har bidratt til økt utenforskap. Flere påpeker at det økte resultatfokuset siden starten av 2000-tallet kan ha bidratt til en nedprioritering av undervisningstilbudet til de svakeste elevene (Nes 2013; NOU 2016:17). Etter innføringen av Kunnskapsløftet i 2006 har andelen som går ut av grunnskolen uten karaktergrunnlag økt, først og fremst blant majoritetsungdom av lav sosial klasse (Bakken & Elstad 2012). Dette sammenfaller med en økning i bruk av spesialundervisning i grunnskolen, fra midten av 2000-tallet og frem til 2012, da 9 prosent av elevene i grunnskolen fikk spesialundervisning. Spesialundervisning skal gis til elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet i skolen. I praksis innebærer det at elevene tas ut av klassen og får et alternativt undervisningsopplegg. Spesialundervisningen skal være tilpasset elevens spesifikke behov, men flere har påpekt at spesialundervisningen i skolen ofte er mangelfull og til dels gjennomføres av ufaglært personell. Når flere har fått spesialundervisning kan det derfor ha bidratt til et dårligere undervisningstilbud til de svakeste elevene (Wendelborg, Kittelsaa & Wik 2017; Nes 2013; Bachmann, Haug & Nordahl 2016; NOU 2016:17).

På den annen side er det flere som peker på at arbeidslivet over tid har blitt mer krevende og at det har blitt mindre plass til personer med lav kompetanse eller dårlig helse. Økt arbeidsinnvandring, en dreining fra sekundær- til tjenesteytende næringer, større krav til kommunikasjon og relasjonelle og sosiale ferdigheter, og økt fokus på effektivitet og omstillingsevne kan ha bidratt til å gjøre det vanskeligere for personer som har manglende kompetanse eller dårlig helse å stå i arbeid (Berg & Thorbjørnsrud 2009).

Artikkelens bidrag

Vi viser at økningen i mottak av uføretrygd blant 18–19-åringer kan tilskrives en økning i antall uføre med utviklingshemming og autisme. De aller fleste av disse mangler karakterer fra grunnskolen, noe som tyder på at de har fått individuell opplæringsplan og spesialundervisning. Blant uføre i denne aldersgruppen har andelen uten karakterer fra grunnskolen økt over tid, som henger sammen med økt bruk av individuell opplæringsplan i skolen. Videre viser vi at veksten i uføretrygding blant personer i 20-årene kan tilskrives en økende andel med atferds-, angst eller depresjonslidelser. Andelen som har falt ut av videregående og som aldri har vært i arbeid, har økt over tid. Både gruppen som uføretrygdes før de blir 20 år og gruppen som uføretrygdes i løpet av 20-årene, ser altså ut til å ha fått større problemer med å gjennomføre skolen. Det betyr ikke nødvendigvis at gruppen har blitt sykere, men i den grad skoleresultater gir en indikasjon på arbeidsevnen, tyder det på at den er blitt dårligere blant unge uføre. Våre funn indikerer altså at økningen i antall unge uføre er relatert til at flere unge ikke gjennomfører skolen, og at det dermed er flere som har betydelig nedsatt arbeidsevne i det de når en alder hvor de typisk skal etablere seg i arbeidsmarkedet. Funnene gir dermed ingen støtte til hypotesen om at veksten i unge uføre er drevet frem av et mer krevende arbeidsmarked.

Resten av artikkelen er strukturert som følger: først beskrives datagrunnlaget og metoden som benyttes. Deretter beskriver vi den generelle utviklingen i antall unge uføre over tid, fordelt etter alder ved innvilget uføretrygd, og hvordan regelverksendringer har påvirket innstrømningen til uføretrygd. Deretter presenteres resultatene i form av analyser av helse-, utdannings-, og arbeidshistorikk, først for personer som blir uføre ved 18–19 år og deretter for uføre ved hhv. 20–24 år og 25–29 år. Avslutningsvis drøfter vi de viktigste funnene og konkluderer.

Data og metode

I denne artikkelen studerer vi personer som fikk innvilget uføretrygd i perioden 2002–2017, og senest i løpet av kalenderåret de fylte 29 år. Vi har innhentet opplysninger t.o.m. 2017, for personer født 1973–1997 som har vært bosatt i Norge i perioden 2002–2017. På grunn av begrensninger i datatilgangen stopper analysene av personer som fikk innvilget uføretrygd som 18–19-åringer i 2015. I tråd med tidligere forskning deler vi de unge uføre i tre aldersgrupper etter deres alder i året de innvilges uføretrygd: 18–19 år, 20–24 år og 25–29 år.

Beskrivelsene av de unges forløp frem mot uføretrygd er basert på registerdata som gjør det mulig å følge alle individer i befolkningen gjennom tilstander i arbeidslivet, utdanningssystemet, trygdesystemet og helsevesenet. Dette datamaterialet er basert på koblinger av en rekke administrative registre og beskriver alle individer med lovlig opphold i Norge mht., blant mye annet, jobb (lønn, stilling, yrke), skoleprestasjoner (karakter, pågående og fullført utdanning), trygdeytelser (type og stønadsnivå) og helseproblemer (diagnoser). I tillegg til forløpsinformasjonen om individene gir registerdataene tilgang til et sett av demografiske bakgrunnsvariabler.

Utdanning og arbeid

Fra Statistisk sentralbyrå (SSB), som forvalter de administrative registrene og tilrettelegger dem for forskningsformål, har vi innhentet opplysninger om kjønn, fødselsår, mottak av offentlige ytelser, deltakelse i utdanning og arbeidsdeltakelse. For å kartlegge deltakelse i utdanningsforløp, har vi tatt utgangspunkt i opplysninger om pågående utdanning i hvert kalenderår i forkant av at uføretrygd ble innvilget, og i opplysninger om fullført utdanning. For hvert kull av unge uføre (personer som har fått innvilget uføretrygd i et gitt kalenderår) har vi beregnet andelen som har begynt på videregående utdanning, begynt på siste år på videregående, avsluttet videregående og begynt på høyere utdanning.

Vi har også analysert andelen som har registrert grunnskolepoeng (tilgjengelig for kohorter født 1985 eller senere). Grunnskolepoeng er et gjennomsnitt av alle karakterer på vitnemålet fra 10. trinn i grunnskolen. Elever født i 1985 eller senere skal være registrert med grunnskolepoeng dersom de har oppnådd karakter i minimum halvparten av fagene. En del elever mangler imidlertid grunnskolepoeng, og vanlige årsaker til dette er vedtak om individuell opplæringsplan (spesialundervisning) eller om særskilt språkopplæring, eller manglende vurderingsgrunnlag på grunn av høyt fravær. Om en elev har registrert grunnskolepoeng eller ikke, kan med andre ord si noe om hvor godt vedkommende klarte seg på ungdomsskolen.

Dersom de unge ikke er registret med grunnskolepoeng, er dette en klar indikasjon på at de ikke har vært i stand til å gjennomføre den obligatoriske skolegangen.

For å måle omfanget av arbeidsdeltakelse bruker vi opplysninger om inflasjonsjustert arbeidsinntekt fra registrene over lønns- og trekkoppgaver innrapportert av arbeidsgivere til myndighetene (LTO og a-meldingen). Vi bruker to mål på arbeidsdeltakelse: andelen som har hatt positiv arbeidsinntekt i minst ett kalenderår før de fikk innvilget uføretrygd, og andelen som har hatt arbeidsinntekt over to ganger Folketrygdens grunnbeløp (2 G) i minst et kalenderår før de fikk innvilget uføretrygd.

Diagnoser

Fra registeret for kontroll og utbetaling av helserefusjoner (KUHR) bruker vi informasjon om diagnoser som er registrert i kontakter med fastleger i perioden 2006–2017. Fra Norsk Pasientregister (NPR) bruker vi diagnoser som er registrert fra kontakter med spesialisthelsetjenesten i perioden 2008–2017.

Vi har beregnet antall og andel av unge uføre som minst én gang i løpet av et kalenderår i årene før uføretrygd er registrert hos henholdsvis fastlege eller i spesialisthelsetjenesten med utvalgte diagnoser. Hensikten er å studere når i forløpet de unge uføre har fått hvilke diagnoser, og utvikling i diagnosehistorikk over ulike kull av unge uføre.

Vi studerer gruppen av psykiske diagnoser samlet og fordelt på seks underkategorier. Tabell 1 angir hvilke diagnosekoder som er inkludert i hver kategori, etter henholdsvis fastlegenes og spesialisthelsetjenestens kodesystem. Diagnosekategoriene er basert på de fem kategoriene benyttet i Brage & Thune (2015), men vi har i tillegg skilt psykisk utviklingshemming og autisme i separate kategorier. Dette er fordi autismediagnoser antas å dekke et bredere spekter av tilstander, inkludert personer med god arbeidsevne. De seks kategoriene er ikke-overlappende og dekker hele spekteret av psykiske diagnoser, unntatt uspesifisert psykisk lidelse fra spesialisthelsetjenesten (koden F99). I tillegg har vi på samme måte som Brage & Thune (2015) inkludert de ikke-psykiske diagnosene medfødte misdannelser og kromosomavvik sammen med kategorien psykisk utviklingshemming, fordi disse diagnosekodene tidvis er benyttet om hverandre for tilsvarende tilstander. I teksten omtales denne diagnosekategorien med samlebetegnelsen utviklingshemming. Diagnosekategorien atferds-, utviklings- og personlighetsforstyrrelser (inkludert ADHD) omtales i teksten under samlebetegnelsen atferdslidelser. Brage & Thune (2015) definerer diagnosekategoriene etter spesialisthelsetjenestens kodesystem, og vi har oversatt disse til fastlegenes kodesystem.

Når vi studerer diagnosene til de unge uføre, ser vi primært på psykiske diagnoser. Alle som ikke har hatt diagnoser innen psykiske lidelser, medfødte misdannelser eller kromosomfeil i årene forut for uføretrygd, har vi samlet i en «restgruppe». De kan ha andre sykdommer, som nervesykdommer, muskel- og skjelettlidelser eller annet. Mange pasienter har diagnoser i flere diagnosekategorier, og for å kunne dele de unge uføre inn i ikke-overlappende grupper, har vi definert det vi kaller grunnleggende psykiske diagnose etter et gitt diagnosehierarki, som definert i Tabell 1. Dersom en person er registrert med flere diagnoser i denne perioden, tildeles personen gruppetilhørighet etter diagnosen som er definert først i dette hierarkiet. Vi kan imidlertid ikke vite hvilken diagnose som da er den faktiske grunnleggende diagnosen til hver enkelt. Vi har heller ikke opplysninger om hvilken diagnose som er utløsende årsak til uføretrygd. Trolig har flere av de unge uføre med psykiske diagnoser andre ikke-psykiske diagnoser som utløsende årsak til uførhet. Vårt fokus i denne artikkelen er imidlertid ikke hvilken diagnose som utløste uføretrygd, men hvilke psykiske diagnoser de unge uføre har fått i årene før uføretrygd og når de har fått disse.

Tabell 1. Definisjon av psykiske diagnosekategorier. Rekkefølgen angir hierarki i definisjon av grunnleggende psykiske diagnose.

Vi teller kun diagnoser som er registrert i en konsultasjon i helsetjenesten i løpet av et gitt kalenderår, og inkluderer dermed ikke diagnoser som er registrert i tidligere år (dersom dette ikke er spesifisert). De unge uføre kan imidlertid ha en sykdom selv om den ikke er registrert i helsetjenesten i samme periode. Dette gjelder særlig diagnoser som definerer kroniske tilstander (for eksempel psykisk utviklingshemming og autisme). Det innebærer at våre analyser viser et nedre anslag på forekomsten av ulike diagnoser. De fleste psykiske diagnoser reflekterer imidlertid tilstander som kan være forbigående, og man kan derfor ikke anta at en diagnose som stilles i ett år nødvendigvis gjelder i de påfølgende årene.

Innstrømning til uføretrygd og regelverksendringer

I perioden 2002–2017 økte antall nye unge mottakere av uføretrygd i alle aldersgrupper. Figur 1 viser utviklingen i innstrømmingen til uføretrygd i aldersgruppene 18–19, 20–24 og 25–29 år, etter kjønn, for alle diagnosegrupper (inkludert uføre uten psykiske lidelser). Til venstre vises antall nye mottakere, og til høyre vises antall nye mottakere per 1000 innbyggere i samme alder. I forhold til befolkningsstørrelsen har veksten først og fremst gjort seg gjeldende blant menn i den yngste aldersgruppen. Over hele perioden har det også vært en klar økning i andelen med uføretrygd i de to andre aldersgruppene, både for kvinner og menn.

Økningen i innstrømning til uføretrygd de siste årene må også forstås i lys av en rekke endringer i trygderegelverket. Fra 1. januar 2004 til 1. mars 2010 kunne personer som oppfylte vilkårene for varig uføretrygd bli innvilget tidsbegrenset uførestønad (TU) hvis deres arbeidsevne var forventet å kunne bli bedre på sikt. Unge over 20 år fikk i utgangspunktet (som hovedregel) tildelt den tidsbegrensede ytelsen. Terskelen for å få innvilget TU var trolig noe lavere enn terskelen for å få innvilget varig uføretrygd, men de fleste av de som fikk innvilget TU, fikk senere innvilget varig uføretrygd (Lande 2014). Innføringen av tidsbegrenset uføretrygd medførte i praksis at tildelingen av varig uføretrygd ble utsatt, og at antall med varig uføretrygd var lavere enn det ellers ville vært i denne perioden. Av den grunn er uføretrygd og tidsbegrenset uførestønad slått sammen i denne analysen. Hvert individ har fått tildelt én dato for tilgang til uføretrygd som tilsvarer første gang individet mottok enten tidsbegrenset uførestønad eller uføretrygd. Av de som var 18–29 år når de fikk innvilget TU (i hele perioden 2004–2010), fikk 81 prosent senere innvilget uføretrygd.

Den 1. mars 2010 ble arbeidsavklaringspenger (AAP) innført, og erstattet de tidligere ytelsene attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Vilkårene for AAP var stort sett de samme som for de tidligere ytelsene, men med noen endringer. Blant annet var det ikke lenger et krav om at sykdom måtte være hovedårsaken til den nedsatte arbeidsevnen. Det var tilstrekkelig at sykdommen er en medvirkende årsak til at arbeidsevnen er nedsatt. Dette innebar at andre faktorer, som utdanning, muligheter på arbeidsmarkedet og evner, fikk større betydning for retten til AAP, sammenlignet med tidligere ytelser. Mange av de som tidligere ville mottatt tidsbegrenset eller varig uføretrygd, ble tildelt AAP. Dette medførte et midlertidig fall i innstrømningen til uføretrygd fra 2010, med en tilsvarende økning fra og med 2014 når disse hadde gått ut sin tilmålte tid på AAP, som i utgangspunktet var begrenset til fire år. Disse regelverksendringene har påvirket innstrømmingen til uføretrygd i form av antall unge som blir innvilget uføretrygd hvert år, men trolig også sammensetningen av personer som har fått innvilget uføretrygd. Den kraftige veksten i innstrømningen til uføretrygd blant unge fra og med 2014 kan ikke forklares av nye regelverksendringer.

Den midlertidige nedgangen i nye unge uføre grunnet innføringen av AAP har først og fremst truffet aldersgruppen 20–29 år. Innstrømmingen til uføretrygd blant 18–19-åringer ble i mindre grad påvirket, trolig fordi denne gruppen har så alvorlige tilstander at behovet for uføretrygd ikke trenger avklaring med hensyn til arbeidsevne. Når vi ser på antall unge som fikk innvilget uføretrygd som andel av befolkningen (høyre panel), skiller menn i alderen 18–19 år seg ut ved at andelen har økt gjennom hele perioden.

I befolkingen generelt er det en overvekt av kvinner blant mottakerne av uføretrygd, men blant unge uføre har det vært en overvekt av menn (NAV 2021). De siste årene har imidlertid kvinneandelen blant unge uføre økt, særlig blant de som uføretrygdes i alderen 25–29 år (Figur 1). Veksten i antall unge uføre i perioden 2004–2009 er delvis drevet av at flere kvinner ble innvilget tidsbegrenset uførestønad i denne perioden. Andel kvinner i alderen 25–29 som innvilges uføretrygd har også økt kraftig etter 2014, og veksten er mye sterkere enn blant menn i samme alder.

Merknad: Både mottakere av tidsbegrenset uførestønad (TU) og varig uføretrygd er inkludert. Hvert individ har fått tildelt en dato for tilgang til uføretrygd, som tilsvarer første gang individet mottok enten TU eller uføretrygd. Figurene omfatter alle unge som har blitt innvilget uføretrygd, uavhengig av om de tidligere har hatt en psykisk diagnose eller ikke. Kilde: Data på utlån fra SSB.

Forløpet frem til uføretrygd for 18–19-åringer

Uføretrygd kan tidligst innvilges ved fylte 18 år. Det årlige antall som uføretrygdes før fylte 20 år har økt jevnt over tid, fra 341 personer i 2002 til 730 personer i 2015. Flertallet av disse uføretrygdes i løpet av kalenderåret de fyller 18 år. I 2015 utgjorde 18–19-åringene 28 prosent av nye mottakere av uføretrygd under 30 år. I prosent av befolkningen i samme aldersgruppe økte antall nye uføretrygdede 18–19-åringer fra 0,33 prosent i 2002 til 0,55 prosent i 2015.

Når uføretrygd innvilges i så ung alder, skal det være avklart at mottakeren ikke kan forventes å forsørge seg selv og det må i hovedsak være grunnet sykdom som i liten grad kan behandles. Blant de som blir uføretrygdet ved 18–19-årsalder, har de fleste fått diagnoser innen utviklingshemming eller autisme (Brage & Thune 2015). Spørsmålet er derfor om det i dag er flere unge voksne som har slike alvorlige tilstander og søker uføretrygd, eller om terskelen for å få innvilget uføretrygd er senket. Hvis terskelen for å få innvilget uføretrygd er senket, forventer vi at gruppen som uføretrygdes ved 18–19 år samlet sett skal ha blitt friskere, eller bedre kvalifisert, over tid. Vi belyser dette ved å studere hvorvidt det er endringer i de unge uføres diagnoser og skoleprestasjoner over tid som tyder på at gruppen er blitt «bedre kvalifisert».

Diagnoser

Figur 2 viser antall nye mottakere av uføretrygd i alderen 18–19 år i perioden 2007–2015, etter antatt grunnleggende psykiske diagnose som ble satt hos fastlege i samme år, eller året før, uføretrygden ble innvilget. Figuren viser at økningen av nye tilfeller i hovedsak er drevet av en høyere innstrømming av personer med utviklingshemming, men også av en vekst i antallet med autisme, særlig blant menn. Blant de som ble uføretrygdet ved 18–19-årsalder i 2015, hadde litt over 70 prosent fått en diagnose hos spesialisthelsetjenesten innen kategorien utviklingshemming i løpet av de siste seks årene før innvilgelse av uføretrygd, mens 12 prosent hadde fått autismediagnose (se Tabell A1 i appendiks).

Kilde: Data på utlån fra SSB og KUHR.

I samme tidsperiode har disse diagnosene, utviklingshemning og autisme, blitt mer utbredt i den unge befolkningen generelt (Oslo Economics og Frischsenteret 2020). Økningen i autismediagnoser er også observert i andre vestlige land og skyldes trolig bedre muligheter for diagnostisering. (Blumberg mfl. 2013; Lundström mfl. 2015). Hvor mange som til enhver tid har diagnoser innen utviklingshemming, kan påvirkes av en rekke faktorer. Disse kan være både kvinners fødselsalder, fosterscreening og abortmuligheter, overlevelse blant mennesker med alvorlige medfødte tilstander og hvor ofte de får oppfølging og dermed registrert diagnosen i helsetjenesten. Det er derfor usikkert hvorvidt økningen i slike diagnoser kan forklares av en reell økning i forekomsten.

Det er anslått at mellom 1 og 3 prosent av den norske befolkningen har en form for utviklingshemming (NOU 2016:17). Kriteriet for å sette diagnosen psykisk utviklingshemming er at personen har IQ på under 70, begrenset kapasitet til sosial tilpasning og at tilstanden er erkjent eller kan tilbakeføres til før personen fylte 18 år. Funksjonsnivået blant personer med psykisk utviklingshemming er svært varierende. Basert på beregninger av underliggende forekomst anslår oven nevnte NOU at bare 50 prosent med disse tilstandene mottar ytelser fra NAV, og at det blant de resterende 50 prosent er mange udiagnostiserte som enten forsørges av pårørende eller deltar i ordinært arbeidsliv. Det er altså ikke slik at en diagnose innen utviklingshemming nødvendigvis innebærer fravær av arbeidsevne. Dette gjelder også autismediagnoser. Funksjonsnivået til personer med autisme er svært varierende. Enkelte har alvorlig utviklingshemming og lite språk, mens andre har gode kognitive evner og normalt språk. Autister med normale kognitive evner har ofte utfordringer med å forstå andre mennesker og delta i sosialt samspill (Helse Norge, 2021). Diagnosen autisme rommer derfor personer som kan forventes å fungere godt på riktig arbeidsplass.

En mulig årsak til økningen i antall utviklingshemmede og autister som uføretrygdes ved 18–19 år, er at personer med slike tilstander, som uansett ikke har arbeidsevne, har fått raskere avklaring til uføretrygd. Dersom personer som likevel ikke har arbeidsevne blir avklart til uføretrygd ved 18 år i stedet for å gjennomgå en lang avklaringsprosess, vil det være en fordel både for den enkelte og for samfunnet. Våre data støtter imidlertid ikke en slik hypotese. I perioden vi ser på har det vært et økende antall med utviklingshemming som uføretrygdes også i 20-årene (se Figur 4 i neste avsnitt). Det samlede antall som innvilges uføretrygd i alderen 18-29 år med diagnoser innen utviklingshemming, har økt med 77 prosent fra 2007 til 2015 (fra 389 i 2007 til 689 i 2015, diagnoser som satt hos fastlege i uføreåret eller året før). Tilsvarende har antall nye uføre i alderen 18–29 år med autismediagnoser økt med 87 prosent fra 2007 til 2015 (fra 253 i 2007 til 474 i 2015). Dersom veksten i uføretrygd blant 18–19-åringer skal kunne tilskrives tidligere avklaring til uføretrygd, må det derfor være utslag av en generell fremskyndelse av uføretidspunktet også fra 30-årene eller senere til 20-årene, noe som virker mindre trolig.

Utdanning

Figur 3 viser andel av de som ble uføretrygdet da de var 18–19 år gamle som har fullført grunnskolen med grunnskolepoeng, påbegynt videregående skole og fullført videregående skole, etter året uføretrygden ble innvilget. Elever født i 1985 eller senere skal være registrert med grunnskolepoeng dersom de har oppnådd karakter i minimum halvparten av fagene.

Blant de som innvilges uføretrygd ved 18–19 år, har kun et fåtall grunnskolepoeng. Mellom 2008 og 2010 falt andelen nye uføre i aldersgruppen med grunnskolepoeng fra 33 til 13 prosent, og har deretter holdt seg rundt 10 prosent frem til 2015. Reduksjonen i andel med grunnskolepoeng har trolig sammenheng med den generelle økningen i bruk av spesialundervisning i grunnskolen i perioden 2006–2012, som kan ha bidratt til at færre har fått karaktergrunnlag. Selv om de færreste fullfører ungdomsskolen med grunnskolepoeng, har nesten alle begynt i videregående utdanning. Dette henger sammen med at personer uten karaktergrunnlag fra grunnskolen har rett til videregående opplæring på særskilt grunnlag. Ved uføretidspunktet er det imidlertid kun rundt 10 prosent som har påbegynt siste år på videregående utdanning, og nesten ingen har fullført videregående utdanning. Det har ikke vært nevneverdige endringer i deltakelse i videregående utdanning over tid. Samtidig som antall som uføretrygdes ved 18–19 år har økt, har gruppens utdanningsprestasjoner blitt dårligere eller vært stabile over tid, avhengig om vi ser på grunnskolepoeng eller deltakelse i videregående utdanning. Det er altså ingenting i dette som tyder på at økningen i unge uføre kan forklares av en økt tilstrømning av bedre fungerende ungdom til uføretrygd.

Kilde: Data på utlån fra SSB.

Forløpet frem til uføretrygd for 20–29-åringer

Antall unge som innvilges uføretrygd i 20-årene har økt med 165 prosent i perioden 2002–2017. Målt som andel av befolkningen i samme aldersgruppe har uføreandelen økt fra i overkant av 0,15 prosent i 2002 til 0,33 prosent i 2017.

Diagnoser

De fleste som innvilges uføretrygd i løpet av 20-årene har psykiske lidelser, men denne gruppen er sammensatt av personer med svært ulike psykiske diagnoser. Blant de som uføretrygdes tidlig i 20-årene har mange utviklingshemming eller autisme. Jo senere i 20-årene de innvilges uføretrygd, desto vanligere er det at de har andre typer psykiske lidelser, som schizofreni eller organiske psykiske lidelser, rusrelaterte psykiske lidelser, atferdslidelser eller angst- og depresjonslidelser (se Tabell A1 i vedlegg).

Figur 4 viser antall unge som ble innvilget uføretrygd i perioden 2007–2017, ved henholdsvis 20–24 år og 25–29 år, etter antatt grunnleggende psykiske diagnoser, som satt hos fastlege i opptil to år før innvilgelse av uføretrygd. Blant 20–24-åringer kan økningen i antall nye uføre særlig tilskrives en økning i antallet med utviklingshemming eller autisme. Blant 25–29-åringer kan økningen særlig tilskrives et økende antall med angst- og depresjonslidelser og atferdslidelser, men det har også vært et økende antall med autismediagnoser og uten psykiske diagnoser fra fastlege. Innstrømningen til uføretrygd blant personer med andre grupper psykiske diagnoser, som schizofreni, organiske lidelser eller rusrelaterte lidelser, har vært relativt stabil i samme periode.

Kilde: Data på utlån fra SSB og KUHR.

Diagnoseopplysninger fra tiårsperioden før uføretrygd ble innvilget kan indikere når i oppveksten lidelsene har oppstått. Figur 5 viser prosentandelen av de som ble uføretrygdet ved henholdsvis 24- og 29-årsalder i 2017, som har fått minst én psykisk diagnose i hvert år før innvilgelsen av trygden, og tilsvarende andeler for deres ikke-uføre jevnaldrende. De heltrukne linjene viser andelen som har fått minst én psykisk diagnose i løpet av et gitt år, mens linjene med dotter viser den kumulative andelen, altså andelen som inntil en viss alder hadde fått minst én psykisk diagnose. For eksempel viser figuren oppe til venstre at 62 prosent av de som ble uføre ved 24-årsalder ble diagnostisert med en psykisk diagnose i året de fylte 24, mens 92 prosent av den samme gruppen hadde blitt diagnostisert med en psykisk diagnose minst én gang i løpet av de siste 10 årene (i alderen 15–24 år). Figuren viser at unge uføre i langt større grad enn sine jevnaldrende har hatt psykiske diagnoser i hele tiårsperioden før uføretrygd innvilges. Gruppen som uføretrygdes i 20-årene har tiltakende kontakt med helsetjenesten de siste ti årene før uføretrygd innvilges. Blant personer som uføretrygdes ved 29 år er i overkant av 20 prosent diagnostisert med en psykisk lidelse i spesialisthelsetjenesten i løpet av det året de fylte 20. Det året de fyller 28 er andelen steget til 60 prosent. Andelen unge uføre med psykiske diagnoser øker særlig kraftig mellom fem og ti år før uføretrygd innvilges. Vi har ikke helseopplysninger fra tenårene for denne gruppen, men den tiltakende diagnostiseringen i 20-årene gir grunn til å tro at de i mindre grad er behandlet i tenårene.

Merknad: Utvalget av uføre er personer født i henholdsvis 1993 eller 1988, som fikk innvilget uføretrygd i løpet av kalenderåret de fylte henholdsvis 24 eller 29 år (i 2017). Utvalget av ikke-uføre er personer født i 1993 eller 1988 som ikke hadde mottatt uføretrygd innen utgangen av 2017. Kilde: Data på utlån fra SSB, KUHR og NPR. Psykiske diagnoser er definert ved P-koder i ICPC-2 (fastlegenes kodesystem) og F-koder i ICD-10 (spesialisthelsetjenestens kodesystem).

Blant kvinner er det særlig angst- og depresjonslidelser, og til en viss grad også atferdslidelser, som tiltakende diagnostiseres i spesialisthelsetjenesten de siste ti årene før uføretrygd innvilges. Menn har tiltakende diagnostiseringen av både angst- og depresjonslidelser, rusrelaterte lidelser, schizofreni og organiske lidelser, og til en viss grad også atferdslidelser, de siste ti årene før uføretrygd (se Oslo Economics og Frischsenteret 2020, side 99–102). Vi vet ikke hvorvidt de også har blitt diagnostisert med disse lidelsene tidligere enn ti år før uføretrygd, men det kan likevel tyde på at dette er lidelser mange av de unge uføre blir diagnostisert med for første gang fire til ti år før uføretrygden innvilges.

Diagnosesammensetningen til de unge uføre har altså endret seg noe over tid, hvor den økte innstrømningen kan forklares av at det har kommet til flere med diagnoser innen utviklingshemming, autisme, angst-, depresjons- og atferdslidelser, som de i hovedsak har hatt i flere år forut for at uføretrygden blir innvilget. Denne utviklingen sammenfaller med økt diagnostisering av slike lidelser i hele befolkningen. Det er usikkert i hvilken grad dette innebærer at de unge faktisk er blitt sykere, eller om det drives av økt tilgjengelighet av psykisk helsetilbud. De unges prestasjoner i utdanning og arbeidsliv kan derfor si oss mer om hvorvidt deres faktiske arbeidsevne er redusert over tid.

Utdanning

Figur 6 viser andelen med grunnskolepoeng og andelen som har fullført videregående skole, blant nye uføre ved henholdsvis 20–24 år og 25–29 år, etter kalenderår uføretrygd ble innvilget.

Blant de som ble innvilget uføretrygd ved 20–24 år, har flertallet karaktergrunnlag fra grunnskolen, nesten alle har begynt på videregående utdanning, men kun omtrent en tredjedel av dem har startet på det avsluttende året. Mange har altså kommet seg gjennom barne- og ungdomsskolen, men faller fra i løpet av videregående skole. Andelen av nye uføre med karaktergrunnlag fra grunnskolen falt fra 86 til 64 prosent fra 2009 til 2012, og har deretter holdt seg stabil rundt 60 prosent. Andelen som har fullført videregående utdanning har sunket noe i perioden, fra rundt 15 prosent frem til år 2009 til i underkant av 10 prosent i siste del av perioden. Etter 2009 har altså de samlede utdanningsprestasjonene til denne gruppen blitt dårligere.

Blant de som ble uføretrygdet ved 25–29 år, har nesten alle fått karaktergrunnlag fra grunnskolen, og andelen med grunnskolepoeng er på nivå med den som gjelder blant jevnaldrende i resten av befolkningen6 (jf. Oslo Economics og Frischsenteret (2020)). De aller fleste har påbegynt videregående utdanning, omtrent halvparten har påbegynt det avsluttende året, og i underkant av 30 prosent har fullført. Andelen som har fullført videregående skole har sunket over tid, fra 50 prosent blant nye uføre i 2002 til 26 prosent i 2017. Separate analyser av mottakere av tidsbegrenset uførestønad (i perioden 2004-2009) og av permanent uføretrygd viser at flere i den førstnevnte gruppen hadde fullført videregående utdanning. Avviklingen av tidsbegrenset uførestønad har altså bidratt til den observerte nedgangen etter 2010, men kan ikke være hele forklaringen ettersom vi ser en gradvis nedgang gjennom hele perioden.

Hos de som uføretrygdes i løpet av 20-årene ser vi en klar tendens til at utdanningsresultatene blir dårligere over tid. Dette mønsteret er ikke konsistent med hypotesen om at terskelen for å få uføretrygd er senket. Dersom lavere krav til helseproblemer for å utløse trygd er en av hovedårsakene til at antall unge uføre har økt, skulle man forvente den motsatte trenden; at utdanningsresultatene blant de unge uføre ble bedre i tiden før trygden innvilges.

Kilde: Data på utlån fra Statistisk Sentralbyrå og KUHR.

Arbeidsdeltakelse

Vi studerer de unge uføres deltakelse i arbeidslivet i årene før uføretrygd ved å beregne andelen som har hatt positiv arbeidsinntekt, og andelen som har hatt arbeidsinntekt over 2 G i minst ett kalenderår før de fikk innvilget uføretrygd. Positiv inntekt er valgt for å vise andelen som i det hele tatt har deltatt i arbeidslivet, mens 2 G er valgt for å vise hvor mange som har hatt forholdsvis varig eller omfattende arbeidsdeltakelse før de fikk innvilget uføretrygd.

Figur 7 viser disse målene for personer som innvilges uføretrygd ved 20–24 år (til venstre) og ved 25–29 år (til høyre), etter kalenderåret uføretrygden ble innvilget. Arbeidsdeltakelsen er naturlig nok lavere blant personer som uføretrygdes i starten av 20-årene enn blant personer som uføretrygdes i slutten av 20-årene. I begge gruppene har de fleste hatt noe arbeidsinntekt, men andelen har sunket over tid. Blant de som fikk innvilget uføretrygd som 20–24-åringer, har andelen som har hatt noe arbeidsinntekt sunket fra 80 i 2002 til 52 prosent i 2017. Nedgangen blant 25–29-åringene er mindre, men det dreier likevel om en nedgang fra drøyt 90 prosent på midten av 2000-tallet til 83 prosent i 2017.

Det er færre som har hatt en vesentlig arbeidsinntekt i årene før uføretrygd. Blant de som ble innvilget uføretrygd før 2010, hadde rundt 13 prosent av 20–24-åringene, og snaut 50 prosent 25–29-åringene hatt arbeidsinntekt over 2 G i minst ett kalenderår. Etter 2010 har andelen sunket betraktelig i begge aldersgruppene, til 4 prosent av 20–24-åringene og 28 prosent av 25–29-åringene i 2017. Arbeidsdeltakelsen har også sunket noe i den jevnaldrende befolkningen, men nivået er betraktelig høyere og reduksjonen mindre.

Det er grunn til å tro at reduksjonen i arbeidsdeltakelse før uføretrygd blant unge uføre kan tilskrives at de i samme periode også har dårligere resultater fra utdanningssystemet, og derfor i mindre grad er kvalifisert for arbeid. Denne kombinasjonen av dårligere prestasjoner i både utdanningssystemet og arbeidslivet i årene forut for uføretrygd, peker mer i retning av at de unge uføre er blitt dårligere kvalifisert enn at det er arbeidslivet som har blitt mer krevende.

Merknad: Årlig inntekt er yrkesinntekt som meldt på lønns- og trekkoppgaven. Kilde: Data på utlån fra SSB.

Drøfting og konklusjon

Det har vært en økende innstrømming til uføretrygd blant unge de siste tiårene. I denne artikkelen har vi kartlagt de unge uføres forløp i helsetjenesten, utdanning og arbeidsliv forut for uføretrygd, for de som ble trygdet i perioden 2002–2017. Hensikten er å undersøke hvorvidt historikken til denne gruppen har endret seg mht. sammensetningen og timingen av problemer og om dette kan belyse mulige årsaker til økningen.

Veksten er drevet av større tilstrømning av nye uføre både i 18–19-årsalderen og i 20-årene. Vi viser at den økte andelen som uføretrygdes ved 18–19 år kan tilskrives en økning blant personer med tilstander innen utviklingshemming og autisme, og at denne økningen ikke kan forklares av at uføretidspunktet for disse gruppene, i større grad, framskyndes fra 20-årene til tenårene. Det mønsteret som beskrives er ikke konsistent med at økningen skyldes en lavere terskel for innvilgelse, dvs. at mer velfungerende ungdom får uføretrygd. Vi viser at gruppen som uføretrygdes ved 18–19 år over tid har blitt dårligere kvalifisert gjennom utdanningssystemet ved at færre har fullført grunnskolen med karaktergrunnlag. Det er derfor mer nærliggende å tro at den økte innstrømningen av personer med utviklingshemming og autisme til uføretrygd har sammenheng med at flere som kvalifiserer for uføretrygd faktisk søker. Dette må forstås i lys av den økte diagnostiseringen av disse tilstandene blant barn og unge i befolkningen generelt. Samtidig er det grunn til å spørre om også endringer i skolen kan ha bidratt til at flere unge går ut av grunnskolen uten karaktergrunnlag og innvilges uføretrygd bare et par år senere. Har flere med lettere utviklingshemming eller autisme vært i arbeid tidligere, når slike tilstander i mindre grad ble diagnostisert og barna i mindre grad fikk spesialundervisning? Vi foreslår at fremtidig forskning forsøker å avklare hvorvidt arbeidsdeltakelsen blant personer med lettere utviklingshemming og lettere autisme har falt, i takt med økningen i innstrømningen til uføretrygd.

Det er også grunn til å være bekymret for den økte innstrømningen til uføretrygd blant personer i 20-årene med angst-, depresjons-, og atferdslidelser. Dette er sykdommer som i større grad kan utløses av opplevelser i oppveksten, men som også i større grad kan forebygges og behandles. Vi har vist at antall unge uføre med disse diagnosene har økt over tid, og at de fleste har fått diagnosene mange år før de fikk uføretrygd. De fleste som blir uføretrygdet i 20-årene har fullført grunnskolen på ordinært vis og begynt på videregående skole, men få, og stadig færre, har fullført videregående skole. Mange har altså falt ut av et ordinært kvalifiseringsløp allerede i tenårene. Dette er typisk før de eksponeres for arbeidslivet i større grad, noe som tilsier at den økte innstrømningen til uføretrygd blant personer i 20-årene ikke alene kan forklares av et mer krevende arbeidsliv. Mange, og stadig flere, har heller ikke deltatt i arbeidslivet før de begynner å motta helserelaterte ytelser. Det mønsteret vi avdekker kan derfor tyde på at hoveddelen av ansvaret for den økte tilstrømningen av unge til uføretrygd bør plasseres hos de delene av samfunnet som skal hjelpe og kvalifisere barn og unge gjennom oppvekst og ungdomstid.

Det er altså ingen tegn til at de unge uføre som gruppe har blitt friskere over tid. Tvert imot er endringene i deres utdannings- og arbeidslivsforløp forut for innvilgelse av trygden konsistent med at gruppen av unge uføre er blitt mindre velfungerende enn tidligere. Dette kan tyde på at andelen av den unge befolkningen med alvorlig helseproblemer har økt. De uføretrygdes ofte på grunn av psykiske lidelser, trolig med bakgrunn i de samme problemene som har gjort at de har fått større problemer med å fullføre videregående skole. Hvorvidt utfordringene i utgangspunktet kan tilskrives helseproblemer, sosiale problemer eller problemer med skolen, er usikkert. Sannsynligvis er det for de fleste en kombinasjon av ulike faktorer. Disse sammenhengene, og hvordan helsetjenesten og skolesystemet best kan hjelpe sårbare barn og unge i veien frem mot arbeidsdeltakelse som voksne, bør være viktig tema for videre forskning.

Appendiks

Tabell A1. Prosentvis fordeling av nye uføre i et gitt kalenderår, etter antatt grunnleggende psykiske diagnose (se beskrivelse av Tabell 1). Diagnoser som registrert i spesialisthelsetjenesten i perioden 2008 til året uføretrygden ble innvilget, etter alder ved uførhet og kjønn.