For de fleste barn og unge er det greit at skole er skole, helsevesenet er noe man oppsøker når man har behov for det, og politiet og barnevern er noe de ikke har så mye befatning med. Men noen, såkalte spesielt utsatte barn og unge, opplever så komplekse utfordringer at de er avhengige av at de ulike instansene samarbeider, for at tiltakene skal kunne være effektive. Det kan være barn og unge med rusproblemer, språkvansker, problemer i familierelasjoner, psykiske problemer osv. Det har vært en generell enighet om at et slikt tverretatlig samarbeid er nødvendig. Det kan man lese ut fra diverse stortingsmeldinger, og i 2015 ble det såkalte 0−24-samarbeidet etablert. Dette har vært et samarbeid der seks departementer med underliggende direktorater har samarbeidet i forsøket på å sikre en bedre koordinerte tjenester og en mer helhetlig innsats for utsatte barn og unge under 24 år og deres familier. I tillegg har det vært et mål å utnytte ressursene bedre og bidra til effektivisering av offentlig sektor. 0−24-samarbeidet ble avsluttet våren 2021.

På oppdrag fra 0−24-samarbeidet ble det bestemt at man skulle undersøke kommunenes erfaringer med satsingen på mer tverretatlig samarbeid. Oppdraget ble gitt til en undergruppe i prosjektet, BTS-gruppen (Bedre Tverretatlig Samarbeid), og resulterte i to rapporter som på mange måter er sammenfallende. Den ene rapporten ble utarbeidet av By- og regionsforskningsinstituttet NIBR ved OsloMet og kom for ca. et år siden. Den andre rapporten, «Bedre tverrsektorielt samarbeid om utsatte barn og unge. Funn og anbefalinger om statens bruk av pedagogiske virkemidler», som ble utarbeidet av BTS-gruppen selv, forelå i vår. På et seminar ved OsloMet 14. oktober ble innholdet presentert av to av de som har hatt ansvar for den, Baard Johannessen ved OsloMet/Utdanningsdirektoratet og Elisabeth Holte fra Utdanningsdirektoratet. Tilhørerne på seminaret kunne raskt konstatere at rapporten ikke var noen lystig lesning for de som hadde håpet på et bedre og mer effektivt tverretatlig samarbeid i norske kommuner.

Silostaten

I fremlegget på konferansen fastslår foreleserne at kommunene opplever det samlede tilbudet av statlige virkemidler for å styrke det tverrsektorielle samarbeidet som fragmentert, overlappende og uoversiktlig. De fleste støtte- og veiledningsressursene fra staten er utviklet til bruk i den enkelte sektor, og stimulerer i liten grad til bredt samarbeid mellom tjenestene i kommunen. Virkemidlene oppleves som lite tilgjengelige for kommunene, og kommunene er usikre på hvilke av dem de bør ta i bruk. Virkemidlene er heller ikke godt nok tilpasset kommunenes behov.

Kartleggingen var gjort ved å ta for seg de viktigste midlene som departementer og direktorater har, når deg gjelder å stimulere til tverretatlig samarbeid, betegnet som pedagogiske virkemidler. I en kartlegging av tverrsektorielle støtte- og veiledningsressurser fant man hele 124 virkemidler i direktoratene og KS, mange med overlappende tematikk og målsetting. Det var ganske få av de kartlagte virkemidlene som handlet spesielt om tverrsektorielt samarbeid for utsatte barn og unge, de fleste har bakt inn det tverrsektorielle i et kapittel eller lignende.

Rapporten viste videre at mesteparten av det som finnes av pedagogiske virkemidler utarbeides, forvaltes og kommuniseres av enkeltdirektorater. Dette gjelder også virkemidler som uttrykker en forventning om tverrsektorielt samarbeid. Det betyr at de ulike tjenestene i kommunene har en tendens til å ta utgangspunkt i anbefalingene og føringene fra «sitt» direktorat. Og det betyr at virkemidler som er blitt utarbeidet fra ett direktorat, ikke har gjennomslagskraft i sektorer som ligger under andre direktorater. Når brorparten av virkemidler for tverrsektoriell samordning utvikles av enkeltdirektorater, får kommunene samlet sett mange ulike signaler å forholde seg til.

I framlegget på OsloMet refererer innlederne til kommunenes opplevelse av statens virkemidler. Kommunene beskriver det som om de blir presentert for en kjempestor à la carte-meny med hundrevis av retter. De vet ikke hva de skal velge. De spør hvordan de kan oppnå en samordning på kommunalt nivå når direktorat og kompetansesentre skriver for hver sin sektor.

Ligger spredt på ulike nettsteder

Virkemidlene spriker ikke bare ved sitt innhold, men de er også vanskelige å finne og sammenligne.

I en samtale sier Johannessen at de pedagogiske veilederne ligger spredt på mange ulike digitale nettsteder. Utdanningsdirektoratet har sitt nettsted, Helsedirektoratet og de regionale ressurssentrene har sine. Hvert direktorat og hvert senter har tro på sin egen fortreffelighet, og lagrer på sitt eget domene. Da blir det vanskelig for kommunene å finne frem og vite hvilke tiltak som bør tas i bruk.

Kommunene blir ikke spurt

Kommunene forteller også at nettressurser og veiledere er lite tilpasset dere behov. Det er ikke mange som spør hva kommunen trenger og brukerperspektivet er som regel fraværende i det veiledningsmaterialet som blir utviklet. Ifølge innlederne på seminaret ønsker kommunene å samarbeide med staten for å utvikle virkemidler som kan tilpasses ut fra de lokale forholdene. Men så opplever de at statens veiledere er utviklet uten å lytte til deres behov.

Kostnader

Når man lager så mye at kommunene ikke klarer å ta det i bruk, når det er både fragmentert og overlappende, så kan man ikke vite om denne bruken av millioner av kroner fører til at barn får mer hjelp. Det man har, er kommunenes rapportering. Det fins ingen undersøkelser som har utforsket hvilken hjelp utsatte barn og unge og deres familier faktisk får.

− Har barn og unge fått et bedre liv ut fra alle disse kronene som er brukt? Det kan vi ikke si sikkert, men med grunnlag i det kommunene selv rapporterer i intervjuer med rådmenn og tjenesteledere, så er det grunn til å tro at man tviler på om hjelpen er kommet helt ut til siste ledd, som er brukeren, sier Johannessen.

Hva kan så gjøres?

Foreleserne ved seminaret ved OsloMet tror forslaget til felles lovgivning om samarbeid og samordning og plikt for kommunene om å samarbeide kan være en god start, men neppe tilstrekkelig til å endre praksis. De mener staten må samordne sine tilbud, blant annet ved at de ulike direktoratene utvikler kurs og veiledere i samarbeid.

− Hvis staten lykkes med å samordne seg, så kan dette være en modell for hvordan kommunen kan jobbe tverrfaglig og tverretatlig, sier Johannessen.

I BTS-rapporten blir det anbefalt at staten må jobbe for å finne fram til kommunenes behov, altså gå fra overstyring til en bottom−up-modell. Og ikke minst må virkemidlene være fleksible nok til at de lar seg tilpasse de ulike kommunenes behov.

Når det gjelder mangelen på oversikt, så råder BTS-rapporten til at det bør lages et felles statlig nettsted der alle kursene og veilederne for kommunene blir presentert. Forfatterne av rapporten tror det da vil bli lettere for kommunene å få oversikt, gjøre vurderinger og velge riktig med utgangspunkt i sine egne behov.

Behov for å samordne samordningen

Det er et mål at skoletilbudet skal være likeverdig i alle deler av landet, men det å la ulike sektorer samarbeide om å gi et godt tilbud til særlig utsatte barn og unge er fortsatt basert på frivillighet. En forskningsrapport foreslår å vurdere om det faktisk er mulig å bedre det tverrsektorielle samarbeidet kun gjennom frivillige tiltak.

Forskningsrapporten Styring gjennom støtte og veiledning: lokale effekter av pedagogiske virkemidler for tverrsektorielt samarbeid om utsatte barn og unge kom ut i 2020., og skulle gi svar på tre spørsmål:

1. Hva fins av pedagogiske virkemidler som legger vekt på tverrfaglighet?
2. Blir disse brukt?
3. Er de til nytte?

En spørreundersøkelse gikk ut til 313 kommuner. I tillegg gjorde man intervjuer og bearbeidet eksisterende kartleggingsdata. Det man til slutt kunne slå fast, var at lokale aktører blir overveldet av omfanget og har betydelige problemer med å orientere seg i det som blir gitt ut av støtte- og veiledningsmateriell for tverrsektorielt samarbeid om barn og unge.

Få tiltak som virker

En av forskerne bak rapporten var Trine Monica Myrvold ved By- og regionforskningsinstituttet (NIBR). Hun forteller at bildet kan nyanseres noe.

− Det fins enkelte suksesshistorier blant verktøyene, det vil si, at verktøyet tas i bruk, og brukerne rapporterer at de er fornøyde. Det er imidlertid mange verktøy som ikke benyttes i særlig grad. Vi ser at de ulike virkemidlene konkurrerer med hverandre, og kan komme i konflikt med hverandre, sier hun.

Det skjer ifølge Myrvold fordi man gjerne følger sektorgrensene, slik at for eksempel utdanningsfeltet ser på utdanning og helsefeltet ser på helse − og den ene sektoren vet ikke hva man den andre gjør. Dette selv om man utvilsomt har ambisjoner om å bidra til tverrfaglighet gjennom veiledninger, rundskriv og nettbaserte kunnskapsressurser.

Spisse eller generelle veiledninger?

I rapporten er ett av tiltakene som blir foreslått å redusere antall valgmuligheter ved å «samkjøre mye av det som per nå eksisterer på veiledningsfronten i et mindre antall eksplisitt tverrsektorielle veiledere utarbeidet av flere direktorater i fellesskap».

Samtidig ser Myrvold visse utfordringer her, blant annet når det gjelder å avgjøre hvor generelle eller spissede de ulike virkemidlene skal være.

− Jo spissere virkemidler, jo lettere blir det å treffe behovet i det enkelte tilfellet. Men hvis man skal spisse for mye, så kommer desto flere veiledere, og det blir vanskeligere å finne fram, sier hun.

Foreslår mindre frivillighet

En annen anbefaling i rapporten er at man vurderer hvor hensiktsmessig det er å basere seg på virkemidler som det skal være frivillig å ta i bruk. Riktignok varierer virkemidlene med hensyn til ordbruken ved at man noen steder bruker «kan» eller «bør», mens det andre steder står «skal», og dette vil sannsynligvis være med på å bestemme hvordan disse virkemidlene oppfattes i kommunene.

− Alle de virkemidlene vi har sett på, befinner seg uansett juridisk på samme nivå. Å ta dem i bruk er frivillig, og man kan tilpasse dem til en lokal kontekst. Jeg syns jo det er interessant at man opererer med denne graden av frihet, når man for eksempel ellers i utdanningsfeltet ser hvor mye vekt man legger på at tilbudet skal være likeverdig i hele samfunnet, sier Myrvold.

I rapportens anbefalinger argumenteres det for at et veiledningsapparat vil fungere bedre dersom lovverket man veileder i forhold til, også er tilsvarende samordnet og rasjonalisert. Her skriver forskerne at et samordnet tverrsektorielt samarbeid i prinsippet også kan gjøres til gjenstand for «hard» regulering gjennom lovfesting av en samarbeidsplikt. Man kan også bidra til samarbeid gjennom å øke overføringer eller øremerke ressursene som skal drifte de strukturene som må etableres for å få gjennomført et slikt samarbeid i praksis.

Erkjenner at man ikke har kommet langt nok

I forslaget til statsbudsjett fra den avgående regjeringen heter det at det er de såkalte «kjernegruppene» som skal bidra til å revitalisere det tverrsektorielle samarbeidet.

I Prop. 1 S (2021-2022), altså forslaget til statsbudsjett for 2022 fremlagt av regjeringen Solberg, er det en omtale av 0−24-samarbeidet og videre arbeid for å bedre det tverrsektorielle samarbeidet til beste for utsatte barn og unge. Her heter det blant annet:

Det er eit stort behov for å koordinere samarbeid om utsette barn og unge som overskrid sektorområde og forvaltingsnivå. I Strategi for utvikling av departementsfellesskapet – Gode hver for oss. Best sammen (2021−2025) er kjernegrupper ei ny arbeidsform for å sikre fleirfagleg samarbeid og forankring ved gjenstridige problem. Kjernegrupper skal vareta samordna utvikling og gjennomføring av tverrgåande politikk på komplekse område. Det er under etablering ein kjernegruppepilot for samordning av arbeidet for utsette barn og unge. Det vidare samarbeidet om utsette barn og unge blir teke inn i kjernegruppepiloten.

De som deltar i dette arbeidet er Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kulturdepartementet i tillegg til Barne- og familiedepartementet, som koordinerer arbeidet i denne fasen.

Departementsråd Dag Thomas Gisholt ved Barne- og familiedepartementet kan ikke gå nærmere i detalj om hvilke strategier man vil satse på når det gjelder å sikre et bedre tverrsektorielt samarbeid rundt spesielt utsatte barn og unge i tiden framover.

− Hvordan regjeringen Støre vil ønske at departementene skal jobbe videre med de tverrsektorielle samarbeidet rundt utsatte barn og unge, må vi komme tilbake til, sier han.

− Men hvordan tror du resultatene man har høstet fra 0-24-samarbeidet vil påvirke de virkemidlene man velger for dette arbeidet i tiden framover?

− Erfaringene fra 0-24 er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for etableringen av kjernegruppepiloten. I etableringen av denne samarbeidsstrukturen ligger det en erkjennelse av at vi ikke har kommet langt nok i det tverrsektorielle arbeidet og at det er et behov for å revitalisere dette. Dialogen med KS og kommunesektoren vil være et viktig suksesskriterium.

− Vil det for eksempel være aktuelt med mindre grad av frivillighet til å delta i slike samarbeid?

− Dette er ikke en aktuell problemstilling nå.

− Hvordan vil man sikre at departementer og direktoratet samordner seg bedre med hensyn til hva som sendes ut til kommunene av veiledninger osv.?

− Hvis vi når ambisjonene bak kjernegruppepiloten om en bedre tverrsektoriell samordning både av utviklingen av ny politikk og implementering av den, vil en bedre koordinering av satsinger, informasjon og tiltak rettet mot kommunenivået være en av effektene. Dette fratar imidlertid ikke det enkelte departement og underliggende etater et ansvar for å kontinuerlig jobbe for å være godt koordinert og fremstå med en helhetlig tilnærming overfor kommunene, sier Gisholt