Desentralisert kompetanseutvikling i yrkesfagene – gode grep, men dårlig timing?

I 2019 ble det innført en ny tilskuddsordning for kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen. Intensjonen med ordningen er å støtte opp under fylkeskommunens ansvar for kompetanseutvikling og sikre en etterutdanning med forankring i lokale behov. En ny forskningsrapport viser at tidspunktet for innføringen av ordningen har gjort det kre- vende å ivareta intensjonene (Andresen mfl. 2022).

Siden høsten 2020 har fagfornyelsen og innføringen av nye læreplaner hatt stor betydning for kompetansebehovene i videregående skole. Kompetansebehovene knyttet til nye læreplaner har i stor grad vært de samme i ulike deler av landet, noe som har ført til begrenset lokal variasjon i hvilke etterutdanningstiltak som så langt har vært prioritert. Regionreformen er en annen ytre faktor som krever oppmerksomhet og ressurser i fylkeskommunene, og som også har påvirket implementeringen av ordningen. I tillegg har koronapandemien og smitteverntiltakene hatt betydning for kapasiteten i fylkeskommunene i den første fasen og gjort det krevende å gjennomføre mange tiltak, som for eksempel hospitering i arbeidslivet.

Bakgrunn

Den nye ordningen for bruken av statlige etterutdanningsmidler til ansatte i skolen ble innført i 2017. Ordningen ble kalt: Desentralisert ordning for kompetanseutvikling i skolen, eller dekomp. To år senere ble det innført en tilsvarende ordning for yrkesfag (dekomp-y), som i stor grad var skåret over samme lest som ordningen for ansatte i skolen. I 2021 ble retningslinjene for tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen forskriftsfestet. I tillegg til programfaglærere i skolen omfatter dekomp-y aktører i arbeidslivet, som faglige ledere og instruktører i bedrift samt prøvenemndsmedlemmer. Tilskuddsordningen flytter ansvar og økonomiske midler for kompetanseutvikling fra nasjonale utdanningsmyndigheter til fylkeskommunen, som har et helhetlig ansvar for videregående opplæring. Bakgrunnen for ordningen er et premiss om at kompetanseutvikling bør skje med utgangspunkt i lokale behov, basert på en forventning om at disse vil være forskjellige i ulike deler av landet. Fafo evaluerer dekomp-y i samarbeid med OsloMet – storbyuniversitetet, på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. I denne artikkelen går vi nærmere inn på tre ytre faktorer som har virket inn på implementeringen av ordningen – fagfornyelsen, regionreformen og koronapandemien.

Ordningens intensjoner

Tilskuddsordningen for kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen skal gi fylkeskommunen mulighet til å planlegge og prioritere kompetanseutvikling ut fra lokale behov hos skoler og lærebedrifter. Det er forskriftsfestet at hver fylkeskommune skal etablere et eget samarbeidsforum, med deltakelse fra arbeidslivet, lærerorganisasjonene, yrkesopplæringsnemnda og relevante tilbydere av kompetanseutvikling. Etableringen av samarbeidsforum kan forstås som en ny form for samstyring som kommer i tillegg til etablerte strukturer for partssamarbeid i fag- og yrkesopplæringen. En av hovedoppgavene til et samarbeidsforum er å utvikle en felles og langsiktig kompetanseutviklingsplan. Planen skal ta utgangspunkt i lokalt definerte behov til alle målgruppene i ordningen. Hensikten med tilskuddsordningen er altså todelt.

For det første skal ordningen bidra til å styrke fylkeskommunens ansvar for kvalitetssikring og kompetanseheving. For det andre skal det utvikles nye formelle samarbeidsarenaer som styrker samarbeidet mellom forskning og praksis i kompetanseutviklingsarbeidet (Lyng mfl. 2021). De to sentrale kriteriene for tildeling av midler er at tiltakene skal være forankret i lokale behov, og at tiltakene skal planlegges og gjennomføres i samarbeid mellom fylkeskommunen, arbeidslivet og andre tilbydere av kompetanseutvikling. I føringene fra Utdanningsdirektoratet er det samtidig presisert at det er skoleeier og skoleleders ansvar å sørge for at ansatte i skoler og lærebedrifter har tilstrekkelig kompetanse for å ta i bruk de nye læreplanene (LK20) som ble utviklet i fagfornyelsen.

Ytre faktorer har virket inn

Som nevnt innledningsvis har tre ytre faktorer virket inn på implementeringen av ordningen – fagfornyelsen, regionreformen og koronapandemien. Under evalueringen av tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen har vi våren 2022 intervjuet ansatte i fylkeskommunen om deres erfaringer med gjennomføringen av ordningen. Vi har også deltatt på møter i det nasjonale nettverket for ordningen og sendt ut spørreundersøkelser til aktører som omfattes av ordningen. I tillegg har vi sett nærmere på fylkeskommunens rapporteringer til Utdanningsdirektoratet om bruken av tilskuddsmidlene.

Fra utdanningsmyndighetenes side er det presisert at fylkeskommunen skal prioritere kompetanseutviklingstiltak knyttet til innføringen av fagfornyelsen. Det er liten grunn til å tro at det vil være store lokale variasjoner i kompetansebehov knyttet til innføringen av nasjonale læreplaner. Her finner vi med andre ord en spenning mellom vektleggingen av lokale behov på den ene siden og oppfordringen om å prioritere kompetanseutvikling knyttet til sentrale tiltak på den andre.

Verktøy for Fagfornyelsen

Intervjuene med ansatte i fylkeskommunene tyder på at midlene i første fase i stor grad er benyttet til kompetansehevingstiltak som følge av innføringen av fagfornyelsen. Én informant beskrev tilskuddsordningen som «et verktøy for å innføre fagfornyelsen». Siden det innenfor fag- og yrkesopplæringen er så mange aktører i skole og arbeidsliv med ansvar for å ta i bruk nye læreplaner, ble dette sett på som en stor oppgave. En informant i en annen fylkeskommune fortalte at de ønsker å involvere lærebedriftene mer i planleggingen framover:

«Det er jo viktig at bedriftene kommer til oss og sier hva de har behov for. (…) Det er jeg litt opptatt av, at vi skal ikke hele tiden fortelle hva de har behov for (…) Men vi har helt sikkert ikke jobbet nok med det heller fordi vi nå har den prosessen med fagfornyelsen og nye læreplaner, så per i dag så er det nok.»

Utdanningsdirektoratet har utviklet kompetansepakker som kan tas i bruk til kompetanseutvikling på lokalt nivå. De ansatte i fylkeskommunen beskriver kompetansepakkene som gode og enkle å ta i bruk. Pakkene støtter opp under kompetansebehov knyttet til nye læreplaner, og bruken av kompetansepakker er dermed i tråd med de sentrale føringene om å prioritere kompetansebehov knyttet til innføringen av fagfornyelsen. Samtidig synliggjør kompetansepakkene tydelig spenningen mellom en kompetanseutviklingsstrategi basert på desentraliserte beslutninger i fylkeskommunene, og innføringen av en nasjonal reform. I prinsippet er det mulig å tilpasse innholdet i pakkene til lokale behov, men vårt inntrykk er at dette i liten grad blir gjort.

Felles behov

Flere av de ansatte i fylkeskommunene peker også på felles kompetansebehov på tvers av fylkeskommunene. Det oppleves som unødvendig at hvert fylke skal ta kontakt med UH-sektoren eller andre tilbydere for å be dem lage aktuelle kompetansetilbud knyttet til nye læreplaner. En av informantene brukte kompetansebehov i elektrofagene som eksempel:

«Jeg ser jo at det er flere skoler som har behov for de samme tiltakene, og det har vi diskutert i det nasjonale nettverket også, at det er ikke bare i (vårt fylke) de har behov for programmering innenfor elektrofagene. Det har de jo i alle fylkene. Så da synes vi det er litt unødvendig at hvert fylke skal ta kontakt med UH (…) Vi kunne fått én UH til å lage et opplegg for alle fylker.»

Regionreformen

En annen ytre faktor som har påvirket implementeringen av ordningen, har vært fylkessammenslåing, og for enkelte av de sammenslåtte fylkene en kommende oppløsning. For fylkeskommunene som har vært gjennom en stor omorganiseringsprosess, har det vært arbeidskrevende å finne en ny arbeidsform med ulike skoleseksjoner som ble slått sammen. En informant fra ett av de sammenslåtte fylkene sa: «Vi kommer jo sammen med to vidt forskjellige kulturer på bruk av kompetansemidler.»

Den samme informanten fortalte samtidig at sammenslåingen hadde fungert bra. Nå er det imidlertid vedtatt at fylket skal løses opp i 2024, noe som har gjort det mer krevende å legge langsiktige planer. Informanten i en annen fylkeskommune forteller:

«Vi har ikke akkurat hatt fokuset på dekomp (…) Det har vært mye annet som har rørt seg. Så for oss har det vært om å gjøre å finne raskt fram til hva vi kunne ha brukt midler på. Det har ikke vært identifisert gjennom lange prosesser.» Sitatet er en god illustrasjon på noe vi finner i flere av fylkeskommunene. Det har vært vanskelig å finne tid til å utvikle langsiktige planer for kompetanseutvikling samtidig som oppmerksomhet og ressurser har vært konsentrert om fylkessammenslåing og organisasjonsutvikling.

Koronapandemien

Som følge av koronapandemien var det til dels lange perioder med nedstenging i samfunnet og på skolene, både i 2020 og i 2021. Enkelte fylker har vært hardere rammet enn andre, men alle fylkene hadde perioder hvor skolene var på rødt nivå, med avstandsbestemmelser og digital undervisning. Samtidig innførte en del bedrifter strenge besøksbegrensninger for å forhindre smitte. Disse forholdene påvirket implementeringen av ordningen på minst to måter. For det første førte nedstengte skoler til at lærerne brukte mye tid på å tilrettelegge undervisning for elevene, og dermed hadde mindre tid til å prioritere egen kompetanseutvikling. Én av de ansatte i fylkeskommunen fortalte at det hadde vært utrolig travelt på skolene, noe som hadde ført til at de hadde mottatt få søknader fra lærere og skoler om midler til kompetanseutvikling.

For det andre ble planlagt hospitering satt på vent, selv etter at en del av de nasjonale restriksjonene ble fjernet. Både for lærere og elever har det vært vanskelig å få innpass i mange av de lokale bedriftene fordi bedriftene ikke ville risikere smitte som kunne føre til sykdom blant de ansatte, med risiko for store økonomiske tap. Pandemien førte dermed til at både omfanget av og innholdet i kompetanseutviklingstiltakene ble påvirket. Fra rapporteringen til Utdanningsdirektoratet svarer fylkeskommunene som ikke har brukt opp midlene fra 2021, at ubrukte midler må ses i sammenheng med koronapandemien og tiltakene knyttet til denne.

Utfordrende tidspunkt

Formålet med en evaluering er å undersøke virkningene av en reform, et program eller et tiltak sett opp mot de målene man ønsker å oppnå. Et overordnet formål med denne evalueringen som helhet er å gi et kunnskapsgrunnlag for å vurdere om tilskuddsordningene bidrar til en mer langsiktig kompetanseutvikling som i større grad ivaretar lokale behov. I denne artikkelen har vi vist at tidspunktet for innføringen av desentralisert kompetanseutvikling i yrkesfagene har gjort det utfordrende å realisere målene om lokal forankring. Dette skyldes i stor grad ytre forhold som fylkeskommunene har hatt liten eller ingen mulighet til å påvirke, som fagfornyelsen, regionreformen og koronapandemien. Vi har også påpekt den innebygde spenningen mellom intensjonen om lokal tilpasning og de sentrale føringene om å prioritere kompetanseutvikling knyttet til innføringen av nye læreplaner. I den videre evalueringen vil vi undersøke hvordan denne spenningen blir håndtert på lokalt nivå, og hvilke konsekvenser dette får for kompetanseutviklingen i fag- og yrkesopplæringen i årene framover.