Felles nasjonalt tilsyn – valget mellom kontroll og hjelp til selvhjelp

For en skoleleder er det å navigere gjennom det juridiske landskapet av regelverk og paragrafer ingen enkel manøver, særlig når man i denne posisjonen må ta hensyn til mer enn 400 lover og regler (Welstad, 2012). Dessuten er det ingen tvil om at lederen er nødt til å være en «tusenkunstner», der mange ulike hensyn, både økonomiske, juridiske og pedagogiske, skal ivaretas.

I dag er det et ønske om å evidensbasere politikkutøvelse og pedagogisk praksis i større grad (Clearinghouse). Likevel, som Bachmann & Sivesind (2011) trekker frem, har den norske styringsmodellen forutsatt et lokalt styringsansvar, også i tilsyn av skolen, der bruk av både juridisk og pedagogisk skjønn inngår som viktige elementer. Denne skjønnsutøvelsen kan i seg selv være problematisk, da lovfortolkningene kan føre til uønsket ulikhet som resultat (Lorentzen, 2005; Sivesind, 2009).

Siden 2006 har fylkesmannsembetene gjennomført felles nasjonalt tilsyn med skolenes og kommuneeiernes etterlevelse av opplæringsloven (1998). I de siste årene har det vært rettet spesiell oppmerksomhet mot elevenes krav på et godt psykososialt miljø (kap. 9a). I norsk skole er myndighetenes tilsynsvirksomhet ikke noe nytt. Fra 1860, med innføringen av den nye Landsskoleloven, var det seks skoledirektørembeter som førte tilsyn. Som Mediås (1996) påpeker, fikk embetene rollen som «reisende kontrollør», men enda viktigere i denne sammenheng var at de ga skolene tilbud om råd og veiledning i tillegg til kontrolloppgaver. Skoledirektørens kontorer opphørte i 1992, og oppgavene ble overført til Statens utdanningskontor.

I dag er det fylkesmannsembetene som ivaretar kontrollfunksjonen. Hovedhensikten med nasjonalt tilsyn, med hjemmel i opplæringslovens paragraf 14-1, er å kontrollere om skolenes pedagogiske (og for så vidt administrative) praksis er i overensstemmelse med opplæringsloven (1998):

Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova kapittel 1–16 (kommunepliktene).

Imidlertid er det indirekte ikke bare opplæringsloven som er gjenstand for tilsyn fra fylkesmannsembetene. I tillegg er det for eksempel avgjørende om en skoleleder har fulgt forvaltningslovens (1967) krav om gode saksbehandlingsprosedyrer, blant annet i forbindelse med enkeltvedtak. Det bør også påpekes at kommunene selv har et betydelig ansvar for å drive lokal kontroll med sine egne virksomheter, samtidig som både skoleeier og virksomhetslederne får et betydelig handlingsrom til å tolke lovverket. Dette er regulert gjennom kommuneloven (1992) i tillegg til opplæringsloven (1998).

I denne artikkelen diskuterer jeg hvordan utformingen av nasjonalt tilsyn foregår i Norge med referanser til nyere forskning på området. Jeg stiller også spørsmål om man ikke nå er i ferd med å utvikle «tilsynsregimet» til også å omfatte større grad av indirekte veiledning, i tillegg til at det er et ledd i kontrollen av skolenes juridiske praksis.

Tilstanden i norsk skole sett fra tilsynsmyndighetenes side

Utdanningsdirektoratet rapporterer årlig om tilstanden i skolen på basis av de mange enkeltrapportene som blir utarbeidet av fylkesmannsembetene. Disse tilstandsrapportene skal gi en pekepinn på hvordan skoleeiere og skoleledere ligger an i forhold til opplæringslovens (1998) bestemmelser.

Rapportene i perioden 2006–2012 uttrykker stor grad av avvik fra bestemmelsene på bakgrunn av de metoder og kontekster de er basert på (Hall og Sivesind, under utarbeidelse). Av de 378 skolene og 149 kommunene som ble kontrollert i denne perioden, var det kun 49 skoler og 10 kommuner som ikke fikk reaksjoner (UDIR 2012). I gjennomsnitt ble to skoler per skoleeier kontrollert. Sammenfatningen i rapporten oppsummerer det slik:

Resultatene fra tilsynene viser positive utviklingstendenser. Det er imidlertid fortsatt nødvendig for skolene og skoleeiere å ha fokus på arbeidet med elevenes psykososiale miljø. Til tross for betydelig tilsynsinnsats over tid, er det fortsatt store avviksprosenter innenfor temaet (UDIR 2012:8).

Det bør påpekes at avvikene (lovbrudd) i tilsynsrapportene først om fremst dreier seg om manglende skriftlige rutiner og dokumentasjon av elevenes læringsmiljø, og må ikke nødvendigvis tolkes som at det mangler gode og trygge opplæringsarenaer i norske skoler.

Ny forskning på skolelederes juridiske praksis og tilsyn

Ved Universitetet i Oslo pågår det for tiden et forskningsprosjekt kalt LEXEL (Legal Standards and Professional Judgment in Educational Leadership) som undersøker hvordan juridiske dokumenter og regler legger føringer for styring av skolelederes rettspraksis og bruk av profesjonelt skjønn. Forskere fra fire institutter ved henholdsvis

Det utdanningsvitenskapelige og Det juridiske fakultet samarbeider tett om blant annet en felles spørreundersøkelse, samt dokument- og intervjustudier. I en survey blant rektorer i fem fylker var det 32 prosent av respondentene som hadde erfaring med felles nasjonalt tilsyn.

Respondentene måtte blant annet ta stilling til en rekke påstander om hvordan de opplevde gjennomføringen av tilsynet. Et av flere interessante funn er hva rektorene i undersøkelsen svarte på påstanden «det nasjonale tilsynet er et viktig korrektiv for skolens virksomhet». Hele 80 prosent av rektorene som haddehatt tilsyn, var enige eller svært enige i denne påstanden.

Når det gjelder påstanden «det nasjonale tilsynet har bidratt til å endre prosedyrer ved skolen», var 78 prosent av de samme respondentene enige eller helt enige. Selv om bare en tredel av respondentene hadde erfaring med tilsyn, er dette en indikasjon på at det nasjonale tilsynet har sin hensikt og kan bidra til å få skolene på sporet til en bedre juridisk praksis som er mer i tråd med lovverket.

Opplæringsloven åpner i liten grad opp for annet enn kontrollaspektet, og veiledning er ikke direkte nevnt. Et spørsmål som er verdt å forfølge, er om tilsynsarbeidet til Fylkesmannen burde følges opp med mer juridisk veiledning av skoleeiere og skoler som har behov for det (Sivesind, 2009). Inntil nå er det gjort få studier som sammenligner tilsyn, eller skoleinspeksjon, i Norge og Sverige. I en helt fersk forskningsundersøkelse har Hall og Sivesind (under utarbeidelse) sammenlignet 23 ulike styringsdokumenter og lovtekster i Norge og Sverige fra perioden 1998–2012.

Et av hovedfunnene i studien er at styringsdokumentene i Sverige i langt større grad er evaluerende i sin tilnærming til tilsyn og inspeksjon enn tilsvarende dokumenter i Norge, og åpner for stor grad av evaluering, målfokus og kvalitetsgranskning. På den annen side er styringsdokumentene i Norge mer preget av å ta opp «kontroll», «avvik» og «informasjon» for å sikre at skolen er i tråd med gjeldende regler for god rettspraksis.

Det er likevel et åpent spørsmål hvordan norske myndigheter velger å justere retningslinjer i de kommende år, i og med at et nytt tilsyn er under utprøving.

Fordeler og ulemper ved inspeksjon

I England er det Ofsted (The Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills) som separat «agency» som gjennomfører inspeksjoner i skolen. Svake resultater over tid på inspeksjonene får sterk innvirkning på hvor godt en engelsk skoleleder sitter i stolen, og om skolen i det hele tatt overlever. Hvert år blir flere britiske skoler lagt ned grunnet dårlige resultater på Ofstedinspeksjonene, selv om de gjerne gjenoppstår med ny ledelse og i form av «academies» eller friskoler. I en masteroppgave (Hall 2010) basert på en casestudie i en større britisk skole ble seks skoleledere på seniornivå intervjuet om deres forhold til skoleinspeksjoner. Et interessant funn i denne studien var at ledelsen, bortsett fra rektor, mente at relasjonene mellom medlemmene i lederteamet ble styrket gjennom inspeksjonsprosessen.

Som en av respondentene sa: «Vi må være sterke sammen». Slik sett kan vi si at inspeksjoner i skolen gjerne får en rekke uintenderte effekter, som man ikke nødvendigvis tar høyde for, enten negative, eller som i dette tilfellet, positive.

I Sverige ligger også ansvaret for tilsynet hos et separat «agency»; «Skolinspektionen» (SSI), og er dermed ikke underlagt direkte statlig kontroll, slik som er tilfellet med fylkesmannsembetene i Norge.

Samtidig har svensk politikk vært preget av en overgang fra sosialistisk til borgerlig styre i løpet av det siste tiåret. Likevel påpeker Rönnberg (2012) at det har vært bred politisk konsensus om «Skolinspektionen». Kanskje er dette tilfellet i Norge også?

Gjennomføringen av felles nasjonalt tilsyn i Norge preges av å være en prosess der tilsynsmyndigheter, skoleeier og skoler gjennom forhandling kommer frem til resultatet i den endelige rapporten. Før den endelige tilsynsrapporten på den enkelte skolen eller kommunen foreligger, får hver skole (rektor) anledning til å uttale seg om resultatet før det endelige dokumentet blir sluttført og publisert.

Som vi har sett, åpner lovverket og flere sentrale styringsdokumenter for at tilsynsmyndighetene skal drive kontroll av norske utdanningsinstitusjoner. Likevel er det klare signaler i enkelte av styringsdokumentene om at man i større grad skal tilby skolene veiledning i hvordan navigere i det juridiske landskapet.

Et nærliggende spørsmål blir da: Tilsyn, hva trenger vi det for? For det første bidrar tilsynet til en sikring av elevenes rettigheter, og at skolen overholder sine plikter. Som surveyen ovenfor antyder, er tilsyn for det andre et nødvendig «korreks» til skolene slik at praksis er i tråd med lovverket og styringsdokumenter. Tilsynet er i praksis en veiledning i å tolke (deler av) lovverket, og selv om veiledning ikke skal være en direkte del av tilsynet, får skolene en «pekepinn» på hva de er gode og mindre gode til i forhold til lovbestemmelsene. Det siste som bør nevnes i denne sammenheng, er at det som er lært av tilsyn på én skole eller i én kommune, kan ha overføringsverdi for andre skoler og skoleeiere.

Dermed kan det være snakk om «policy learning», der læringsprosessene hos alle deltakende aktører i tilsynet kan bidra til videre systemutvikling i offentlig sektor.

Tanker om fremtidens felles nasjonale tilsyn

Internasjonal forskning har fokusert på at man er i ferd med å gå i retning av en «europeisering» av tilsynet, der ulike land «lærer» av hverandre og systemene blir likere. Også norske myndigheter deltok nylig på den årlige SICI1-konferansen i Stockholm, der fremtidens «tilsynsregimer» ble diskutert (Lawn og Grek, 2012). Vil tilsynet i fremtiden være preget av større grad av veiledning, men fortsatt kontroll?

Mye tyder på det, ikke minst hvis vi ser nærmere på Stortingsmelding 20 (2012-2013). Som skissert ovenfor sier opplæringsloven lite om hvordan veiledningen skal gjennomføres i praksis, eller om den i hele tatt skal foregå (Hall 2013; Hall & Sivesind, under utarbeidelse). Jeg vil hevde at man nå er i ferd med å «slutte sirkelen», der tilsynets funksjoner til en viss grad går tilbake til skoledirektørens veiledningsoppgave slik nevnt innledningsvis.

Internasjonal forskning viser at det er mye som tyder på at internasjonal policy i mange tilfeller smelter sammen med nasjonale kontekster, og at nye former for direkte og indirekte styring oppstår (Maroy, 2012). Dersom dette er tilfelle, er det grunn til å hevde at tilsynet av skoler i større grad vil være basert på selvrapportering og veiledning, slik Lawn og Grek (2012) påpeker.

Slik som Sverige har vært «elev» hos Skottland og det øvrige Europa, er spørsmålet nå om Sverige blir «læremester» for våre hjemlige myndigheter når fremtidens tilsynsmodell skal videreutvikles. Nå er det imidlertid «tilsynspause» i norsk skole, og man er ferd med å pilotere en ny modell for gjennomføringen av tilsyn i fire norske fylker. Fokus for tilsynet i neste periode, fra våren 2014, er å undersøke og kontrollere om elevene får tilstrekkelig utbytte av opplæringen, for eksempel om underveisvurdering og elevsamtaler blir gjennomført i henhold til intensjonene i Opplæringsloven (1998).

Hjelp til selvhjelp – eller mer kontroll?

Et sentralt spørsmål blir: hvilken retning går vi? Kanskje kan noe av svaret finnes i siste stortingsmelding (Meld. St. (2012–2013) «På rett vei. Kvalitet og mangfold i fellesskolen»). Her vil jeg trekke frem tre punkter som vektlegges, og som kanskje kan gi oss et nærmere svar:

• «Nasjonale myndigheter opplever stor etterspørsel etter veiledning om lovverket på dette området, men kapasiteten til å følge opp behovet er begrenset».
  
  
• «En god kombinasjon av tilsyn med og veiledning om lovverket der både bindingene og handlefriheten blir synliggjort, vil kunne være en effektiv og viktig støttefunksjon i lokalt utviklingsarbeid og i implementeringen av nasjonal politikk».
  
  
• «Departementet har fastsatt at det nasjonalt hovedprioriterte tilsynet for perioden fra 2014 til 2017 skal ha som tema hvorvidt skoleeierne legger til rette for at de som mottar opplæring, kan få forsvarlig utbytte, det vil si lovens minimumsstandard, innenfor rammen av regelverket. Veiledningsinnsatsen skal bygge opp om dette».
  (Meld. St. 20, 2012-2013, kap. 7.4).

Dersom dette skal være retningsgivende, er det grunn til å hevde at direktoratet og fylkesmannsembetene i større grad vil nettopp videreutvikle dette styringsverktøyet og dermed gjennomføre tilsyn med skolene der kontroll og veiledning i større grad enn tidligere går hånd i hånd. Det får tiden vise. I så fall må kanskje opplæringslovens paragraf 14–1 justeres noe, slik at den er mer i tråd med denne nye praksisen. Likevel viser forskningen at nasjonale særtrekk ved tilsyn av skoler i Norge inntil nå i stor grad består, til tross for betydelig internasjonal påvirkning.