Gir skolesystemet større sosiale forskjeller?

I Norge har den offentlige fellesskolen blitt kalt en av bærebjelkene i velferdsstaten og demokratiet. Skolen skal være gratis, inkluderende og gi det samme utdanningstilbudet til barn av alle samfunnslag, uavhengig av hvem de er, hvor de bor eller hvilken skole de går på.

For å få til det, har vi hatt en politikk som har gitt få privatskoler.

Nærskoleprinsippet har sikret at barna går på skolen som ligger nærmest hjemmet. Det har vært forbudt ved lov å organisere elever i grupper etter etnisitet, kjønn og faglig nivå. Finansiering har vært ment å hindre kvalitetsforskjeller mellom skolene.

Endring i utdanningsmodell

Så kom et systemskifte på 2000-tallet, der vi gikk fra en sosialdemokratisk til en nyliberalistisk utdanningsmodell.

Mer konkurranse mellom skolene og større individuell valgfrihet skulle gi høyere kvalitet, bedre faglige resultater og et mer brukervennlig, fleksibelt, rettferdig og likeverdig offentlig utdanningssystem.

Professor Cecilie Haugen og førsteamanuensis Ingvil Bjordal ved Institutt for lærerutdanning ved NTNU har forsket på hvordan denne markedsrettingen har påvirket skolen som sosialt integrerende fellesskapsarena.

Det ble innført mål for hva elevene skulle kunne i alle fag.

De viser hvordan skoler må konkurrere om elever, penger og resultater, og at det bidrar til økte forskjeller mellom skolene og større sosiale ulikheter. Funnene samsvarer med internasjonal forskning på feltet.

– Vi ser at de nye virkemidlene utfordrer noen av målsetningene med den norske fellesskolen, slår de fast.

PISA-sjokket ga systemskifte

De første PISA-målingene som ble offentliggjort i 2001, sjokkerte nordmenn.

Selv om Norge brukte mer penger på skole enn mange andre land, havnet norske elever midt på treet i lesing, naturfag og matematikk. Politikerne var enige om at noe måtte gjøres.

Det ble innført mål for hva elevene skulle kunne i alle fag. Vi gikk fra sterk statlig styring av utdanning til større lokalt handlingsrom.

Grunnleggende ferdigheter i lesing og regning fikk førsteprioritet, og elevenes ferdigheter ble målt gjennom nasjonale prøver. Rektorer og lærere ble i større grad gjort ansvarlige for elevenes resultater.

Resultatene ble offentliggjort, sånn at det ble mulig å sammenligne skolene. Og noen kommuner åpnet for at elevene kunne søke seg til andre skoler enn nærskolen.

Grunnskolene formes av lokal politikk

Fordi grunnskolene i Norge i stor grad formes av dem som sitter med den politiske makta lokalt, vil styringen av skolene variere mellom kommuner.

Oslo ble styrt av et borgerlig byråd i 18 år fra 1997 – og representerer derfor en av kommunene som har gått lengst i innføringen av markedsliberalistiske virkemidler i skolen. Dermed skiller Oslo-skolen seg ut i nasjonal sammenheng.

… hvis elevene gjør det bra, kan det gi lønnshopp for rektor.

– Oslo har hatt muligheten politisk til å prøve dette ut. For oss er Oslo også interessant fordi det er en delt by. Vi har ønsket å studere skoler som er forskjellige, både ut fra elevsammensetning og geografisk plassering, forklarer Bjordal.

Fritt skolevalg og resultatstyring

Forskerne har undersøkt virkningen av denne politikken i Oslo-skolen mellom 2013 og 2016, da datainnsamlingen ble gjennomført.

Forskningen presenteres i boka Fra fellesskole til konkurranseskole: Markedsretting i grunnskolen – sentrale virkemidler og lokale erfaringer, som bygger på to ulike forskningsprosjekter. Disse er sammenfattet og analysert på nytt.

Forskerne har intervjuet 15 rektorer og 14 lærere på til sammen 19 grunnskoler i Oslo. I tillegg har de intervjuet fire foreldre som var medlemmer i Foreldreopprør i Oslo-skolen, en gruppe som kritiserte styringen av skolen. Forskerne har også analysert en rekke sentrale dokumenter, nettsider og nyhetsoppslag.

Gode resultater kan gi rektor økt lønn

I perioden 2013 til 2016 har den enkelte skole i Oslo selv ansvar for drift og egen økonomi, noe som innebærer en sterk ansvarliggjøring av rektorer på lokalt nivå. Oslo-skolene styres etter balansert målstyring.

Utdanningsetaten i kommunen setter resultatmål for hva elevene skal kunne, men er også opptatt av hvordan målene nås.

Både lærere og rektorer har et tydelig ansvar for å møte disse resultatmålene. Rektor blir blant annet holdt personlig ansvarlig for elevenes resultater – og hvis elevene gjør det bra, kan det gi lønnshopp for rektor.

Det praktiseres fritt skolevalg og stykkprisfinansiering, hvor pengene følger eleven. Skolenes elevgrunnlag og karaktersnitt, samt resultater fra elev-, bruker- og trivselsundersøkelser, offentliggjøres på nett.

Tallene som publiseres, viser at Oslo-skolene gjør det svært godt på flere områder. Men betyr det at de politiske virkemidlene er en suksess?

Hard konkurranse og større forskjeller

– Vårt materiale viser at disse resultatene bare er én del av fortellingen om Oslo-skolen. Vi ser at markedsrettingen skaper hard konkurranse om elever, og at den gjør noe med kulturen. Selv om resultatene på nasjonale prøver er bra, betyr det ikke nødvendigvis at kvaliteten på utdanningen er bra. Skyldes de gode resultatene at lærerne er bedre, eller at de jobber mer strategisk for å oppnå gode resultater? spør Haugen.

Hun mener at mål- og resultatstyring har gitt mindre handlingsrom og en mer innsnevret læreplan. Skolene vektlegger fag og ferdigheter som elevene testes i, på bekostning av fag som kunst- og håndverk, samfunnsfag og musikk.

I tillegg har undervisningen blitt standardisert på en måte som ikke tar hensyn til at barn er ulike og har forskjellige behov.

– Rektorer, lærere og foreldre som vi har intervjuet, deler en bekymring for at kunnskapsgrunnlaget i skolen har blitt for snevert og testorientert. Praksisen blir beskrevet som hard, og det gjør noe med barna – spesielt de som sliter, sier Haugen.

– Vi ser at intensjonene bak de nye virkemidlene kan ha vært gode, men at politikken ikke nødvendigvis virker som planlagt. Konkurransen blir ikke positiv. Resultatene blir sterkt knyttet til person, og for rektorene og lærerne er det mye personlig som står på spill, legger Bjordal til.

Fellesskolen utfordres

I tillegg viser forskerne hvordan fritt skolevalg har bidratt til en utvikling der etnisk norske og ressurssterke elever konsentreres på noen attraktive skoler, samtidig som minoritetsspråklige elever fra familier med lav inntekt og utdanning konsentreres på mindre attraktive skoler.

Forskerne ønsker ikke å idyllisere fortiden – for diskriminering fant også sted før.

De attraktive skolene opplever elevtilstrømming, og får dermed en forutsigbar ressurssituasjon fordi pengene følger eleven, med stabile pedagogiske rammebetingelser.

De mindre attraktive skolene opplever elevflukt, og får en uforutsigbar ressurssituasjon med lite stabile pedagogiske rammebetingelser. På denne måten bidrar fritt skolevalg til forsterket polarisering mellom nærliggende skoler – langs sosiale og etniske skillelinjer.

– For skolene blir det om å gjøre å rekruttere de riktige elevene, de som bidrar til å vedlikeholde popularitet. Vi ser også økt bruk av nivådeling, noe som bryter med tankegangen om at man skal være forsiktig med gruppeinndeling basert på prestasjoner. Segregeringen skjer på skole- og klassenivå og internt i klasserommet, forteller Haugen.

Forskerne ønsker ikke å idyllisere fortiden – for diskriminering fant også sted før. De ønsker å vise hvordan politikken påvirker skolen som fellesarena.

– Tradisjonelt har fellesskolen i Norge hatt samfunnsintegrering som mål. Barn fra ulike samfunnslag skal møtes fysisk og gjennom en skole som pedagogisk ivaretar elever med ulike forutsetninger. Ressursene skal fordeles sånn at det ikke oppstår forskjeller. Vi ser at de nye virkemidlene stimulerer til økte forskjeller. Dermed utfordres prinsipper som har kjennetegnet den norske og nordiske skolemodellen, sier Bjordal.