Skoleledernes dilemma – skolevegring i møte med fellesskolen. Et bakkebyråkratiperspektiv på skolefravær i ungdomsskolen

Innledning og problemstilling

Fravær i form av manglende oppmøte på skolen har i dag blitt reaktualisert gjennom debatten om skolevegring. Diskusjonen har dreid vekk fra en mangeårig bekymring om frafall fra videregående skole og mer over i retning av elever med fravær fra barneskolen og ungdomsskolen. De siste årene har det kommet et økende antall artikler, debattinnlegg, podkaster, Facebook-grupper og ikke minst debattbøker om elever som ikke møter opp i klasserommet på grunnskolen (Brochmann & Madsen, 2022; Frøysaa & Frøysaa, 2023; Moen, 2023; Stien-Leenderts, 2023). Fenomenet omtales ofte som skolevegring eller ufrivillig skolefravær forstått som at elever har fravær fordi de opplever at skolen er utrygg, eller at de ønsker å gå på skolen, men ikke klarer dette (Amundsen et al., 2021; Amundsen et al., 2022; Haavik, 2018).

I en nylig gjennomført survey rapporterer skoleledere på ungdomstrinnet at de opplever at omfanget av skolefravær har økt ved deres egen skole, og da særlig etter koronapandemien. Skolelederne pekte særlig på individuelle årsaker som elevers psykiske helse som årsak til økningen. I tillegg rapporterte skolelederne samfunnsendringer som forklaringer på fraværet, blant annet endret foreldrerolle med høyere tendens til å tillate at ungdommer er borte fra skolen, dårlig døgnrytme blant unge som følge av økt bruk av digitale medier, digitalisering av sosiale fellesskap og digital mobbing. Skolelederne i ungdomsskolen trakk i mindre grad fram faktorer ved skolen, som skolemiljø, som forklaring på fraværsproblemet (Bergene et al., 2023). Samtidig peker andre forskere mot at skolen svikter elevene, og at systemsvikt er den dominerende årsaken bak skolefravær og andre utfordringer i skolen (se for eksempel Brochmann & Madsen, 2022; Moen, 2023; Stien-Leenderts, 2023). Det er likevel vanskelig å si sikkert hva som er årsaker og omfang, og en nylig gjennomført oppsummering om skolefraværsforskningen fra Skandinavia konkluderer med store kunnskapsmangler på feltet (Kjeøy & Lysvik, 2023). Ikke minst mangler det et godt nasjonalt tallmateriale for å kunne konkludere sikkert om det er en faktisk økning i fravær i grunnskolen (Kjeøy & Lysvik, 2023; Ulriksen, 2021).

Formålet med denne studien er å bidra til å styrke kunnskapen om skolefravær ved å undersøke hvordan skoleledere i ungdomsskolen forstår og håndterer fenomenet. Artikkelen er basert på en masteroppgave i spesialpedagogikk om temaet (Svarstad, 2023). Ungdomstrinnet, altså 8.–10. trinn, er særlig interessant fordi dette er opplæringsnivået hvor karakterer innføres, og hvor høyt skolefravær direkte kan påvirke elevers videre muligheter. I denne studien spør vi derfor: Hvordan forstår og håndterer skoleledere i ungdomsskolen skolefravær som fenomen innenfor skolens institusjonelle rammer?

Ungdomsskolen som institusjon må forholde seg til skolefravær i skjæringspunktet mellom opplæringsplikt, ny vurderingsreform som krever elevers tilstedeværelse, samt mangel på en universell fraværsgrense, som finnes i videregående skole. Den norske skoleinstitusjonen er tuftet på det rådende normative idealet om fellesskolen (Dale, 2008; Fosse, 2014; NOU 2014: 7). Intensjonen er å tilby en skolegang som passer for alle, uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn og faglige forutsetninger realisert gjennom tilpasninger og tilrettelegging (Nilsen, 2008). Elever som ikke møter på skolen, utfordrer på grunnleggende vis ideen om at fellesskolen utgjør en institusjonell arena for alle barn og unge, og fravær representerer dermed et dilemma for skolen. Skolelederrollen er særlig interessant fordi den representerer både den øverste pedagogiske lederen for elever og ansatte ved en skole, og deres avgjørelser vil kunne virke inn på svært mange elever. Samtidig er skoleledere ansvarlige overfor skoleeiere og for å sikre gjennomføringen av målsettinger og lovpålagte oppgaver, ofte innenfor trange ressursrammer.

Artikkelen anvender et teoretisk rammeverk av skolen forstått som en bakkebyråkratiorganisasjon («street level organisation», SLO) (Brodkin, 2013), hvor skolen som organisasjon spiller en avgjørende rolle i implementeringen av utdanningspolitikken som er utformet på bakgrunn av rådende idealer om fellesskolen. Rammeverket understreker at skolen innehar mange av de organisatoriske strukturene som kjennetegner et byråkrati, inkludert et makthierarki, arbeidsdeling, objektive standarder, regler og reguleringer. Skolen er underlagt budsjettmessige begrensninger og har begrensede ressurser i form av antall ansatte. I tillegg er skolen pålagt å gjennomføre undervisning i tråd med tvetydige og uklare lover og regelverk, ofte på en måte hvor skolen må «prosessere» et stort antall barn og unge med en viss grad av effektivitet og gjennom relativt standardiserte løsninger (Hall & Hampden-Thomsen, 2022; Hoy, 2003; Lieberman, 2000).

Skolen forstått som en SLO retter søkelyset mot dynamikker på det organisatoriske nivået, hvor skolen samhandler med både elever og ansatte, men også andre etater. Andre etater utgjør igjen egne SLO-er med egne målsettinger og logikker. Ledere og ansatte i et slikt system har ansvaret for å iverksettelse de politiske og juridiske bestemmelsene som regulerer skolen. I dette arbeidet foretar bakkebyråkrater skjønnsmessige vurderinger som viser seg ved etableringen av organisatoriske praksiser, som fremstår som logiske måter å håndtere ofte uklare regelverk på. Gjennom skjønnsmessige vurderinger blir bakkebyråkratiorganisasjoner og bakkebyråkrater til slutt de faktiske skaperne av policy (Brodkin, 2013; Lipsky, 1980/2010; Zacka, 2017).

I denne analysen søker vi å si noe om hvordan skoleledere velger handlingsalternativer som er tilgjengelige innenfor deres egen organisatoriske kontekst, og i samspill med andre organisatoriske kontekster, i møte med et problem som hindrer at elever får gjennomført sin grunnskoleutdanning, ved at de uteblir fra undervisningen. Dette utfordrer også fellesskolen som ideal. Artikkelen kaster lys over hvordan skolen som offentlig etat tenderer mot å individualisere årsakene til skolefravær, i tråd med det bakkebyråkratiteorien omtales som «client blaming». Dette mener vi danner grunnlaget for at skolen kan etablere en eksternaliserende praksis i møte med fravær, altså å søke å gjøre det til andre etaters ansvar å løse problemet. Det teoretiske rammeverket gir et analytisk utgangspunkt til å forstå hvordan skjønnsutøvelsen muliggjøres og begrenses av skolesystemets institusjonelle rammer, og hvordan grensen for skolens mandat trekkes opp i praksis i møte med elevfravær.

Fravær i grunnskolen

På grunnskolenivå har skolen et ansvar for å forebygge fravær gjennom å tilrettelegge læringsmiljø og opplæringstilbud. Skolen er forpliktet til å registrere informasjon om hvilke elever som har mye fravær, dokumentere og iverksette tiltak for å avhjelpe fraværet, samt å finne tilbud til elever som ikke møter i det hele tatt (Opplæringsloven, 1998). I dette ligger det at skolen må ha et system som registrerer fravær, samt et system for dokumentasjon av tiltak iverksatt for å få elever med høyt fravær inn i et opplæringstilbud igjen. Skolesystemet i Norge er preget av høy grad av autonomi, og i det norske grunnskolesystemet er plikten til å registrere skolefravær lagt til den enkelte barne- og ungdomsskolen. Følgelig finnes det ikke en nasjonal oversikt eller endringer i fravær over tid for grunnskolen (Kjeøy & Lysvik, 2023; Ulriksen, 2021). Derfor er det også uklart om skolefraværet i grunnskolen faktisk har økt, eller om det er oppmerksomheten som har økt. Enkeltstudier ser likevel ut til å kunne indikere en økende fraværstendens.

Ungdataundersøkelsen fra 2022 dokumenterer en økende trend i prosentandelen elever på ungdomstrinnet som ofte gruer seg til å gå på skolen, og det rapporteres om økende grad av mobbing, mangel på venner og elever med usikre relasjoner til lærere (Bakken, 2022). I tillegg rapporterer skoleledere i ungdomsskolen at de mener at fraværet har økt ved deres egen skole (Bergene et al., 2023). Når det gjelder årsaker til fraværet, viser en studie gjennomført i 2020, at så mange som 84 prosent av elevene som sliter med skolefravær, opplever skolen som utrygg (Amundsen & Møller, 2020).

I opplæringsloven nevnes ikke fravær direkte, men elevfravær omtales indirekte i forskrift til opplæringsloven (2006), i enkeltaspekter av opplæringsloven samt andre nasjonale lover. I forskriften utdypes det at skolene kan dele inn fraværsregistreringen i «dokumentert» og «udokumentert» fravær. Skolene har stor grad av autonomi i håndhevingen av regelverket. Det kan i seg selv etablere skjønnsmessige vurderinger som kan resultere i ulike lokale praksiser for hvordan skolene registrerer og håndterer elevers fravær. I tillegg har forskere pekt på at de to kategoriene for fravær ikke er i stand til å ta høyde for de mange ulike årsakene bak fraværet og til å sortere normalt fra problematisk skolefravær (Frydenlund, 2022; Ulriksen, 2021). Som vi skal vise i analysen nedenfor, kan dette bidra til at skolen selv kan «etablere» en skjønnsmessig vurdering av hva årsakene til fraværet kan skyldes, blant annet ved å vektlegge individuelle forklaringer på fraværet. Derigjennom legges også et grunnlag for skolens håndtering av fraværsproblemet.

Fravær som utfordring for fellesskolen

Fellesskolen utgjør selve rammeverket rundt grunnskoleopplæringen i Norge. Den ligger som en normativ og politisk ide iverksatt gjennom juridiske reguleringer og konkrete tiltak hvor individuelle tilpassinger i økende grad vektlegges (Dale, 2008; Fosse, 2014). Som politisk prosjekt kan fellesskolen sies å hvile på to sentrale dimensjoner. På den ene siden utgjør fellesskolen et organisatorisk system av sammenhengende nivåer hvor en felles grunnskoleopplæring danner grunnlaget for elevers videre utdanning, arbeid og deltagelse. På den andre siden er fellesskolen et pedagogisk tankesett hvor alle elever, uansett forutsetninger, skal innlemmes i det samme skolesystemet (Dale, 2008; NOU 2014: 7; Regjeringen, 2021, s. 52). Skolevegring utfordrer på grunnleggende vis begge disse prinsippene: både muligheten for å innlemme alle elever i samme organisatoriske system, og det pedagogiske tankesettet om at tilpasninger skal skje for enkeltelever innenfor den kollektive rammen av fellesskolen.

I møte med skolefravær er det særlig tre lovfestede prinsipper som aktualiseres for å kunne iverksette ideen om fellesskolen: elevers rett til tilpasset opplæring (Opplæringsloven, 1998, § 3-1); elevers rett til spesialundervisning (Opplæringsloven, 1998, § 5-1); og det nyere prinsippet om elevers rett til et godt skolemiljø, kjent som paragraf 9-A, også omtalt som «mobbeparagrafen» (Opplæringsloven, 2018, § 9-A). Disse prinsippene underbygger skolens ansvar for å tilpasse undervisningen og sikre den enkelte elev adgang til et opplæringskollektiv.

Grenseoppgangen mellom lovverket som regulerer rett til tilpasset opplæring, og lovverket som regulerer elevers rett til spesialundervisning, kan være utfordrende å håndtere for skolen. Tilpasset opplæring skal bidra til å realisere ambisjonen om likeverd ved at alle elever mottar opplæring tilpasset deres evner og forutsetninger for læring (Opplæringsloven, 1998, § 1-3). Tilpasset opplæring gjelder alle elever og inngår som en del av det ordinære opplæringstilbudet. Spesialundervisning er derimot en rett til de elevene som ikke får et tilfredsstillende utbytte av ordinær opplæring (Opplæringsloven, 1998, § 5-1). Hva tilfredsstillende utbytte innebærer, er imidlertid ikke videre spesifisert og blir dermed gjenstand for skjønnsmessig vurdering (Jenssen & Lillejord, 2010). Flere har pekt på utfordringer med begrepene i lovverket. En uklarhet er hvordan det praktisk er mulig å gjennomføre tilpasset opplæring innenfor det ordinære opplæringstilbudet (Berg & Nes, 2007; Klette, 2004; Bachmann & Haug, 2006), altså hvor grensen for ordinær opplæring (med tilpasning) slutter, og hvor spesialundervisningen begynner. Studier tyder på at både skoleledere og lærere mangler juridisk kunnskap om rettsregler og anvendelsen av disse, noe som gjør det ytterligere utfordrende for ansatte i skolen å foreta vurderinger om når elever har behov for tilrettelagt undervisning eller spesialundervisning (Herlofsen & Lie, 2022; Møller & Ottesen, 2016). For å foreta en avklaring setter skolene ofte de to prinsippene opp mot hverandre. I praksis har dette ført til vurderinger der spesialundervisning og tilpasset opplæring i stor grad oppfattes som synonyme (Fosse, 2014; Jensen & Lillejord, 2010; Nilsen, 2008). Tiltakene som settes inn, bærer preg av et differensiert opplæringstilbud til enkeltelever heller enn oppgavedifferensiering for klassen (kollektivet) (Bachmann & Haug, 2006; Fosse, 2014). Dermed får tilrettelegging av undervisningstilbudet et preg av individorienterte pedagogiske tilnærminger med tiltak rettet mot den enkelte elev framfor skoleklassen som et kollektiv (NOU 2009: 18, s. 57).

Også § 9-A kan sies å legge føringer for bruken av individorienterte tiltak. Hensikten med paragrafen er å sikre elever et trygt og godt skolemiljø. Denne delen av opplæringsloven ble satt i virking i 2018 og har blitt omtalt som «mobbeparagrafen». Foreldre og elever kan melde inn saker om dårlig skolemiljø, og skolen har en uke til å undersøke saken og sette inn tiltak. Særlig tre elementer i § 9-A er sentrale for tematikken om skolefravær. For det første er retten til et trygt og godt skolemiljø en individuell rett. For det andre er det skolens ansvar å skape et miljø som «fremjar helse, trivsel og læring», det vil si at skolen aktivt skal bidra til å endre en situasjon i en positiv retning. Til sist er viktigheten av elevens personlige opplevelse understreket i loven. Det er elevens subjektive opplevelse som er avgjørende for definisjonen av hva «et trygt og godt skolemiljø» er. Skolens plikt i § 9-A er omfattende og innebærer at de ansatte på skolen både følger med, melder fra, griper inn, undersøker og setter inn tiltak dersom en elev opplever å ikke ha et trygt og godt skolemiljø. Tiltakene som settes inn, er i stor grad individuelle i form av aktivitetsplan, et levende dokument, hvor skolen i samråd med elevene og foreldrene skal følge opp saker om trygt og godt læringsmiljø, helt til sakene anses som avsluttet (Deloitte, 2019; Proba, 2023).

Felles for det omtalte regelverket er at hvordan skolen skal håndtere og vekte den iboende motsetningen mellom prinsippet om å gi alle elever tilgang til et sosialt fellesskap (et kollektivt prinsipp) og prinsippet om undervisningen tilpasset den enkelte elev (et individprinsipp), ikke er klart. I praksis foretas skjønnsmessige vurderinger ved den enkelte skolen. Studiene referert ovenfor viser at vurderingene skolene gjør av lovverket i praksis, ser ut for å føre til individrettede tiltak, og derigjennom individualiserer utfordringer elever opplever i skolen, framfor å se på skolens som problemet, noe som kunne ha trukket i retning av mer kollektive eller miljømessige tiltak.

Teoretisk rammeverk

Mens bakkebyråkratilitteraturen nærmest er en standardreferanse innenfor studier av arbeidsinkludering (Nothdurfter & Hermans, 2018) er den i forskning av skolesammenheng lite utbredt og nærmest fraværende i en norsk kontekst. Unntaket er noen få studier som peker på at også i skolen har kontekstuelle faktorer, tilgang til ressurser, profesjonell kompetanse, forholdet mellom profesjonelle og personlige verdier og forholdet mellom elev og lærer betydning for læreres skjønnsmessige vurderinger i undervisningen (Andresen, 2020; 2021). Dette illustrerer nytten av dette teoretiske rammeverket i en norsk skolekontekst.

Ifølge Baviskar (2019) er skolen imidlertid en særegen arena som skiller seg i noen grad fra andre bakkebyråkratier, for eksempel arbeidsformidling (NAV), sykepleiere, politi eller barnevernsarbeidere. Elever er like andre typer av velferdsklienter ved at de er et «ikke-frivillig» klientell. Fordi alle elever har krav på opplæring, men utbredelsen av hjemmeskole er svært liten, er det i praksis i liten grad mulig for elever å velge bort skolen. Der hvor elever skiller seg fra andre typer av velferdsklienter (som pasienter eller NAV-brukere), er ved at de blir gruppert inn i klasserom og mottar undervisning (tjenester) som et kollektiv i stedet for individuelt, og de gjør dette over et langt tidsrom. I tillegg har lærere og skolen som institusjon en langt mer hyppig og regelmessig kontakt med sine elever enn andre tjenester har med sine klienter. Studier av bakkebyråkraters vurderinger innenfor skolen som institusjonell kontekst vil bidra til å utvide forståelsen av hvordan skjønn utøves i denne særskilte bakkebyråkratiske konteksten.

Bakkebyråkratiteori tilfører et analytisk søkelys på hvordan politiske prinsipper og retningslinjer i forvaltningen ofte settes ut i live på en måte som kan avvike fra intensjonene til beslutningstakerne, og at dette avviket kan tilskrives de skjønnsmessige vurderingene til bakkebyråkrater (Brodkin, 2013; Hupe et al., 2015). Skjønnsmessige vurderinger viser mer spesifikt til den delen av en beslutningsprosess hvor bakkebyråkrater fortolker og anvender ofte tvetydige og uklare regler og reguleringer (Hupe et al., 2015). En vanlig metafor for skjønnsutøvelse er å sammenligne det med hullet i midten av en smultring, hvor hullet er der hvor bakkebyråkrater har autonomi til å utøve skjønnsmessige vurderinger, omgitt av smultringen, som representerer restriksjonene i regelverket (Dworkin, 1977, s. 31). I en skolekontekst vil både nasjonal lovgiving og retningslinjer, sammen med organisatoriske og kontekstuelle forhold ved den enkelte skolen, påvirke de skjønnsmessige vurderingene som lærere og ledere i skolen foretar overfor elever (Andresen, 2020; Hall & Hampden-Thompsom, 2022). Skjønnsmessige vurderinger av tvetydige og uklare regelverk fører til at bakkebyråkrater i praksis skaper ny politikk (Lipsky, 1980/2010; Zacka, 2017).

Bakkebyråkratene («street level bureaucrats» (SLBs) (Lipsky, 1980/2010) er ansatte i bakkebyråkratiorganisasjoner («street level organisations», SLOs) (Brodkin, 2013), som utgjør den organisatoriske konteksten som førstelinjearbeiderne opererer innenfor. Mens førstnevnte begrep peker på at handlinger og skjønnsmessige vurderinger foretas av individuelle aktører, understreker sistnevnte begrep at også den kollektive dynamikken i en organisasjon virker inn på de vurderinger og avgjørelser den enkelte bakkebyråkrat foretar (Brodkin, 2013).

Ledere av en organisasjon, som en skoleleder, spiller en viktig rolle i utformingen av den organisatoriske konteksten. De bidrar med å fortolke regelverk i henhold til organisasjonens prioriteringer, definere ansattes posisjoner innenfor organisasjonen og organisere, koordinere og fordele arbeidsoppgaver. Som leder av en organisasjon kan skjønnsmessige vurderinger foretas basert på ulik vektlegging av prinsipper for å styre organisasjonen. Evans (2011) peker på at ledere for eksempel kan velge å legge mest vekt på ideene og forpliktelsen til sin profesjon, mens andre ledere kan velge å lene seg mer mot forpliktelser og begrensninger ved budsjett og ressursrammer. På denne måten har ledere en betydelig makt i å orientere bakkebyråkrater, og organisasjonene de leder, i retning av bestemte handlingsalternativer (Brodkin, 2011).

Den norske velferdskonteksten er kjennetegnet av en høy grad av oppgavedeling og tjenester utøves typisk innenfor spesialiserte felt, eller «siloer», med ekspertise og mandat innenfor spesialiserte felter (Hansen et al., 2020; Lo et al., 2016; Pedersen, 2020). Mens skolen kan forstås som en type spesialisert og avgrenset SLO, vil den også måtte samarbeide med andre SLO-er, som helsesektoren, barnevernet eller andre velferdsinstitusjoner som hver for seg har egne mål, prioriteringer og begrensninger, og som foretar sine egne skjønnsmessige vurderinger. Bakkebyråkrater må med andre ord manøvrere i krysningsfeltet mellom formell politikk, organisatorisk («silo»-)inndeling av velferdstjenester, tilgjengelige instrumenter for ledelse, og profesjons- og personlig overbevisning (Brodkin, 2013).

Innenfor organisasjonene utvikler bakkebyråkratene ulike mestringsstrategier («coping mechanisms») som de lener seg på for håndtere og manøvrere kompleksiteten i rollen de er satt til å utføre. I tilfellet med bekymringsfullt skolefravær har tidligere forskning pekt på at skoleansatte tenderer mot å forklare elevfraværet med elevers manglende motivasjon og sviktende psykiske helse heller enn lærerens ferdigheter eller klassemiljø (Bachmann & Haug, 2006; Bergene et al., 2023; Fosse, 2014). En slik individorientert håndtering omtales i bakkebyråkratiteorien som «client blaming» (Lipsky, 1980/2010, s. 152). Dette er en mekanisme hvor tjenesteutøveren forklarer avvik ved å legge skylden over på klienten selv, uten å vurdere betydningen av andre sosiale eller kontekstuelle forhold. På denne måten fratas også hjelperen ansvaret for mangelfull tjenesteutøvelse fordi årsaken ligger utenfor det området byråkraten er satt til å håndtere (Lipsky, 1980/2010). I lys av begrensede ressurser, stor arbeidsbyrde og utfordrende samhandling med klienter eller brukere utgjør slike mestringsstrategier nyttige og rasjonelle handlingsalternativer.

I denne studien undersøker vi hvordan skoleledere håndterer dilemmaet som oppstår når det ikke er mulig å gjennomføre idealet om fellesskolen i praksis fordi enkelte elever ikke møter opp på skolen.

Metode

Studien er basert på en kvalitativ metodetilnærming inspirert av fenomenologisk analyse hvor hensikten er å få innsikt i hvordan mennesker oppfatter og tillegger mening til sine opplevelser, i en ofte kompleks og subjektiv prosess. Undersøkelsen er basert på et mindre kvalitativt materiale med skoleledere. Vi gjennomførte intervjuer med skoleledere ved fire ungdomsskoler i Oslo om deres oppfatninger, erfaringer og håndtering av elever med høyt skolefravær. Informantene ble rekruttert ved å sende ut brev til 15 skoleledere med spørsmål om å delta, hvorav vi fikk svar fra fire, som alle oppga at de anså skolevegring som en problemstilling de slet med å håndtere. Et lavt antall informanter begrenser studiens mulighet for å kunne utelukke at det finnes andre måter å håndtere skolefravær i ungdomsskolen på i tillegg til de som identifiseres her.

Lederne var ansatt på ungdomsskoler i fire ulike bydeler i Oslo, hvorav to av skolene lå i Oslo øst og to i Oslo vest. Oslo er en delt by når det gjelder levekårsutfordringer (Bakken, 2023). Ungdomsskolene som lederne vi intervjuet, jobbet ved, representerer ytterpunktene i Oslo når det gjelder å håndtere elever med størst mulig variasjon i sosioøkonomisk bakgrunn og levekår. Til tross for et lite utvalg vil undersøkelsen kunne si noe om hvorvidt håndteringen ser ut til å være lik eller ulik på bakgrunn av svært ulik elevmasse. Tre av intervjuene var ved mellomstore ungdomsskoler med mellom 500 og 600 elever, mens den siste skolen er en stor ungdomsskole med mer enn 750 elever. Til sammen er intervjuene utført med ledere med ansvar for om lag 350 ansatte og 2500 elever årlig, og over tid tar disse skolelederne beslutninger på vegne av mange tusen elever. Intervjuene ble gjennomført i 2022.

Intervjuene ble lagt opp som mest mulig åpne samtaler, hvor informantene fortalte relativt fritt om hvordan de oppfattet og håndterte skolefravær ved sin egen skole. I slutten av intervjuet stilte vi direkte spørsmål om enkelte temaer for å sikre at intervjuene dekket samme tematikk. Analysen ble gjennomført i fire steg etter inspirasjon fra en fenomenologisk tilnærming (Dalen, 2004; Giorgi, 1994; Johannessen & Tufte, 2016; Kvale & Brinkmann, 2018). Første steg var å få overblikk og et helhetsinntrykk av meningsinnholdet i intervjuene. I steg to gjennomførte vi en systematisk koding av datamaterialet basert på nærlesing. I tredje steg kodet vi materialet etter tre hovedtemaer, som utgjør grunnlaget for presentasjonen av funn i denne artikkelen: 1) Skolelederes forståelse av fravær, 2) Skolens samarbeid med andre aktører, 3) Skolelederes forståelse av skolens ansvar ved elevers skolefravær. I fjerde og siste analysesteg sammenfattet vi materialet og søkte i lys av litteraturen om bakkebyråkrati å identifisere sammenhenger, mestringsstrategier eller mekanismer som lå til grunn for informantenes forståelse og håndtering av skolevegring.

Funn

Skoleledernes forståelser av fravær

I Oslo kommune benyttes et digitalt system for å registrere fravær med kategoriene «dokumentert» og «udokumentert». Interessant nok plasserer informantene i utgangspunktet ikke skolevegring inn i denne inndelingen. «Skolefravær» ble av informantene brukt som et overordnet begrep for alt som handlet om en elevs manglende tilstedeværelse på skolen. Hoveddelen av fraværet ble sagt å være «dokumentert» ved at foresatte meldte inn fraværet. Dette handlet i all hovedsak om at eleven var syk. En skoleleder uttalte om skolefravær: «Når det gjelder elevfravær, så er det liksom sykdomsrelatert […] hvis man ikke er på skolen, er man stort sett syk.»

Når det gjaldt bruken av kategorien «udokumentert» fravær, ble dette av samtlige skoleledere definert som synonymt med skulk. Informantene mente det var uproblematisk å skille mellom skulk og dokumentert fravær (som stort sett var sykdom). I utgangspunktet ble verken sykdom eller skulk nødvendigvis sett på som problematisk skolefravær. Informantene pekte på at det skolefraværet som kunne forstås som «problematisk», eller som «skolevegring», var fravær som falt utenfor den ordinære fraværslogikken. Dette fraværet ble identifisert gjennom en håndtering av fraværet. Skiftet fra å registrere fravær (sykdom og skulk) til å håndtere skolevegring handlet om en subjektiv fortolkning av når en fraværssituasjon som gradvis utviklet seg til å bli mer permanent eller markant forverret, ikke logisk kunne falle inn under kategoriene «sykdom» og «skulk». Skolelederne viste til at skolene ikke forholdt seg til fastsatte rutiner i møte med skolevegring. Til det ble sakene oppfattet å være for ulike.

Jeg tror vi mangler litt sånne skriftlige rutiner. Eller det vil si vi har det egentlig. Vi har en sånn trapp og en handlingsplan. Men det er ikke et levende dokument. Jeg velger å si at vi ikke har det. Hadde vi fått tilsyn ville vi ha hatt det. Men i praksis varierer det nok hvor godt alle husker på og er kjent med rutinen. Og hvordan vi følger den opp, da.

I stedet for å benytte seg av rutiner for å identifisere skolevegring (som systemet for fraværsregistrering eller handlingsplaner) foretok skolen egne fortolkninger av hva skolevegring innebar. En informant sa følgende om skolevegring:

Jeg tenker jo at jeg har en forståelse av det, og at vi på ledelsesnivå har en forståelse av det, og snakker mye om det med lærerne og på team med lærerne, det gjør vi. Men igjen, det vil jo alltid være en subjektiv oppfatning, dessverre, da. Og subjektiv erfaring på når man vil alarmere.

Skolevegring blir regnet som problematisk av skolelederne. I tillegg blir det vurdert som en type fravær som krever handling – at man må alarmere, altså si ifra og gjøre noe med det. Skolelederne vi intervjuet, trakk fram flere faktorer som bidro til at skolen vurderte en elevs fravær som skolevegring. For eksempel ble følgende forhold nevnt: fravær fra undervisningen ut over det skolen hadde definert som «normalt», og som skolen antok ikke skyldes «ordinær sykdom» eller «ordinær skulk»; at eleven hadde lyst til å komme tilbake til skolen, men ikke fikk det til; at eleven opplevde et psykisk ubehag forbundet med å være på skolen; og at fraværet ikke fulgte et standardisert løp som gjorde det mulig å gjenkjenne det i et tidlig stadium. Skolelederne mente at skolevegring ikke lot seg identifisere ut fra systemet for å registrere fravær alene. Hver skolevegringssak var å betrakte som individuell, og skolen lette i stor grad etter årsakene til fraværene i forhold ved den enkelte elev. Vi finner altså, i tråd med andre studier (se for eksempel Bergene et al., 2023), at skolelederne peker på individuelle forhold ved eleven, og foreldrene, for å forstå fenomenet skolevegring. Det var ingen av våre informanter som trakk fram forhold ved skolen eller skolemiljø som årsaker til skolevegring.

Et siste felles kjennetegn på skolevegring var kompleksiteten i sakene. Skolevegringssaker ble av informantene definert som de tilfellene hvor minst én ekstern, samarbeidende instans var koblet på. Det siste punktet er vesentlig, da det innebærer en forståelse av at skolevegring, per definisjon, er et problem som skolen ikke har ansvaret for å løse alene. «I det øyeblikket vi på en måte setter stempelet skolevegring på det, er de [eksterne instanser] involvert eller involveres.»

Håndteringen av skolevegring både definerte fenomenet og beskrev skolens handling overfor fenomenet, nemlig som noe skolen ikke håndterer alene, men i samarbeid med andre. Det er ingenting i form av lover og regler som konkret peker på at skolevegring må defineres som en samarbeidsutfordring. Likevel var det denne måten å forstå problemet på som var gjennomgående for skolelederne vi intervjuet.

Skolens samarbeid med andre instanser

Vi fant i intervjuene at samarbeidsutfordringen i skolevegringssaker for skolelederne for det første innebar at skolen måtte forholde seg til instanser formet av en annen bakkebyråkratisk logikk enn det skolen opererer under. For det andre oppfattet skolelederne det som en samarbeidsutfordring at de eksterne aktørene kunne tillegge skolen oppgaver de mente lå utenfor deres ansvar. Nedenfor ser vi på hvordan skolelederne omtalte utfordringer i samarbeidet med henholdsvis barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP), barnevernet og psykologisk pedagogisk tjeneste (PPT). Sistnevnte er ikke formelt sett en ekstern instans, men skolelederne omtalte og forholdt seg til PPT som om den var ekstern, og vi tolker den også slik i intervjuene.

Samarbeidet med BUP ble sett på som avgjørende. Det henger sammen med at skolen oppfatter at elevers dårlige psykiske helse er en vesentlig årsak til skolevegring. Skolen mente at dette var noe de ikke selv kunne håndtere. Skolelederne vi intervjuet, mente at BUP ikke bidro nok for å hjelpe ungdommene med psykisk helsehjelp slik at de kunne bli friske nok til å komme tilbake til skolen igjen.

[Når] eleven går inn på rommet sitt og låser døra, tar det gjerne tre måneder for foresatte før de får hjelp fra BUP i form av samtaler en gang i uka. Men eleven er ikke interessert i å snakke med personen fra BUP. [I stedet for at BUP hjelper eleven] så får vi en legeerklæring, bare fordi vi ber om det, for BUP må ha en annen instans som sier til oss [skolen] at her kan vi ikke gå inn med læring nå, og det er det vi står i.

Samarbeidet med BUP ble ansett som nødvendig, men oppleves frustrerende og lite konstruktivt sett fra skoleledernes ståsted. BUP definerer ikke sine brukere som elever, men som pasienter, de opererer med ventelister, og de følger ikke opp unge på daglig basis, slik et skolesystem gjør. Skolens frustrasjonen forsterkes ytterligere av at en ungdom definert som en pasient kan velge å takke nei til behandling for deretter å bli skrevet ut av BUP. Dette er en annen logikk en det skolen forholder seg til. Skolen må altså forholde seg til et system som er en annen type av bakkebyråkratiorganisasjon enn det skolen er: «BUP er jo spesialisthelsetjeneste, og BUP kan ikke tilby hjelp hvis barnet ikke ønsker hjelp. Hvis du ikke vil være der, så kan du gå.»

Den spisskompetansen på psykisk helse som skolen ønsker seg i mange av de alvorlige sakene med skolevegring, er i praksis vanskelig å få tilgang til både på grunn av ventetider og fordi unge selv kan avvise hjelp. Ifølge informantene prøver ikke BUP lenge nok på å komme i relasjon til ungdommen, og de blir stående uten hjelp. Det handlingsrommet ungdommer har når de defineres som pasienter, kan ikke skolen på samme måte forholde seg til når de definerer den samme ungdommen som elev. Det er verdt å merke seg at ingen av skolelederne vi intervjuet, reflekterte over hvorvidt skolen selv kunne ha bidratt til å påføre eleven psykiske vansker for eksempel i form av dårlig tilrettelegging, gjennom å ikke etablere godt klassemiljø eller ved manglende håndtering av mobbesaker. Våre informanter knyttet derfor ikke elevens psykiske vansker til årsaker ved skolen, men heller som elevens vansker med skolen.

I situasjoner der skolen oppfattet at eleven med skolevegring hadde «utfordrende hjemmeforhold», ble barnevernets innsats beskrevet som nødvendig. Samtidig ble det å involvere barnevernet ansett som mer alvorlig.

Noen kommer til oss og sier, vi melder til barnevernet, for da kommer det til å løse seg. Vår erfaring er at det stort sett er omvendt. Ikke at det blir verre, men det er ikke noen forskjell […], og det gjør at noen ganger vil fikse det sjøl, da.

Mens samarbeidet med BUP ble oppfattet som frustrerende fordi det ofte ikke resulterte i at eleven fikk den hjelpen skolen mente var nødvendig, var skolelederne frustrert over barnevernet fordi samarbeidet ikke førte til noen løsning. En ytterligere frustrasjon var at barnevernet også kunne pålegge skolen oppgaver de ikke ønsket seg, som veiledning overfor foreldrene. En informant sa:

At vi som skole skal sitte og veilede foresatte om at de må passe på at barna får kommet seg opp om morgenen og spist frokost, at de ikke må ha skjermer om natta. Altså, det er noe med at vår jobb er ikke å veilede foresatte. Vår jobb er opplæringen.

Pålegg om foreldreveiledning ble også brukt som begrunnelse for at skolen heller foretrakk å håndtere skolevegringssaker uten barnevernet som samarbeidsaktør.

En siste samarbeidsaktør i skolevegrinssakene var PPT. I henhold til opplæringsloven må PPT kobles inn når eleven har «faglige utfordringer» som trenger tilrettelegging i form av spesialundervisning. De «faglige utfordringene» knyttet til skolevegring, ble beskrevet som at eleven strevde med å tilpasse seg skolens forventningskrav, som å passe inn sosialt, å gjøre det godt faglig og å være til stede eller delta på arrangementer i regi av skolen. I praksis beskrev skolelederne mangel på tilstedeværelse på skolen som utenfor mulighetene skolen hadde til å gjennomføre tilpasset opplæring. En informant sa følgende: «PPT involveres når fraværet har blitt så høyt […] at det nesten er snakk om fritak fra opplæringen.»

Fritaket fra undervisningen som informanten henviser til, handler om å kunne benytte regelverket for spesialundervisning (Opplæringsloven, 1998, § 5-1). Dette gir skolen et annet handlingsrom enn regelverket om tilpasset opplæring (Opplæringsloven, 1998, § 1-3). I praksis innbar PPTs involvering at skolen kunne iverksette planer og tiltak rettet mot enkeltelever. Dette kunne innbefatte individuell opplæringsplan (IOP) og tilpasning som timeantall, undervisning på grupperom eller fritak fra karakterer. Gjennom samarbeidet med PPT kan skolen håndtere elevens fravær gjennom individrettede tiltak basert på juridiske rettigheter som samsvarer med en individualistisk tilnærming til skolevegring. Håndteringen av skolefravær, via PPT, ble dermed ofte omsatt i tiltak frikoblet fra det den kollektive klasseromsundervisningen.

Skoleledernes forståelse av skolens ansvar ved elevers skolefravær

Skolelederne var tydelig på at skolens viktigste oppgave når fraværsproblematikk oppstod, var å avdekke og kartlegge fenomenet. I dette ligger det å ha en overordnet oversikt over fravær kategorisert som «dokumentert» eller «udokumentert». Dette kravet er gjengitt i opplæringsloven. Men siden skoleledelsen oppfattet skolevegring som «utenfor» disse kategoriene, måtte skolen også ha andre måter å kartlegge skolevegring på. Dette foregikk på en skjønnsmessig måte, hvor skolevegring ble sett på som elevfravær som utviklet seg til å bli så komplekst at skolen ikke (lenger) kunne løse det alene. Skolevegringssaker ble derfor forstått som synonymt med at skolen hadde et ansvar for å koble inn eksterne instanser i saken. Å koble inn andre i fraværssaker er ikke lovpålagt, men framkom i intervjuene som en nødvendighet for at skolen skulle kunne håndtere fraværet. I intervjuene var det en viss ambivalens når det gjaldt hvor grensene for skolens rolle i skolevegringssaker skulle gå. En informant definerte grensen ut fra skoledagens begynnelse og slutt:

Det er ikke vår oppgave på en måte å få de til skolen, så da må de andre i så fall få de på skolen. Alt fra eleven går inn skolegården til hen går ut igjen, det mener jeg skolen skal ha hovedansvaret for.

Samtidig viste både denne, og de andre informantene, til at et slikt ståsted ble vanskelig å håndheve i praksis. Skolelederne pekte på at andre instanser tilla skolen hovedansvaret for å løse skolevegringen. En informant sa:

Vi opplever at veldig mange instanser rundt kan si, dere har sendt den til oss, vi har åpnet sak, vi har undersøkt og gått igjennom sjekklista vår, vi kom ikke noen vei. Check ut, vær så god tilbake. Så sitter liksom skolen der […], vi har fortsatt en sak. Så er det skolens feil at det ikke skjer noe.

Så selv om skolene definerte skolevegringssaker som samarbeidssaker, opplevde de at de andre etatene de koblet inn, ikke tok ansvar for å hjelpe eleven tilbake til skolen. Skolelederne beskrev i stedet at de får elevene i retur. En informant sa dette om hvordan det opplevdes fra skolens ståsted å håndtere skolevegring: «Skolens rolle oppfatter jeg som litt ensom i det store havet.»

Til tross for skolens insistering på at problematisk skolefravær ikke kunne løses av skolen alene, mente skolelederne at de likevel ble stående alene igjen med ansvaret. Samlet sett uttrykte de at de opplevde en stor grad av tilkortkommenhet i møte med skolevegring. Skolelederne pekte på ulike årsaker til dette: mangel på ressurser til å fange opp og følge opp skolevegrerne; at samarbeid med andre instanser ikke førte fram til en løsning; manglende tilgang på relevant fagkompetanse i skolen; og et regelverk som trekker i retning av individuelle former for unntak og tilrettelegging framfor tiltak satt inn på skolen og klasser som kollektive. En informant uttrykte også håndteringen av skolevegring som et moralsk dilemma for skolen: «Når gjør skolen nok? Når kan vi si at vi har gjort nok?», underforstått at ansvaret for å gjennomføre mandatet i fellesskolen med å sikre alle barn en skolegang er tilnærmet grenseløst.

Diskusjon

Vi finner at problematisk skolefravær, som av informantene refereres til som skolevegring, forstås og håndteres som et problem utenfor det digitale fraværssystemet. Skolevegring oppfattes av informantene å bunne i årsaker knyttet til den enkelte eleven eller dennes foresatte, og forstås som et problem skolen må håndtere i samarbeid med andre etater. Vi tolker skoleledernes forståelse og håndtering av skolevegring som en prosess i tre steg, som til sammen representerer det vi tolker som en ansvarsfraskrivelse fra skolen.

I det første steget forstår skolelederne problematisk skolefravær som et fenomen som ikke klart faller inn i den dualistiske fraværsmodellen som er pålagt i lovverket ved å registrere «dokumentert» og «udokumentert» fravær. I stedet håndterer skolelederne skolevegring gjennom et sett med skjønnsmessige vurderinger som gir skolefraværet som ikke passer inn, en substansiell mening. En viktig del av dette er et individualiseringsarbeid. Skolelederne fortolker skolevegring som noe «ikke-standardisert», og dermed utenfor de to fraværskategoriene, og som et fenomen som skyldes årsaker hos den enkelte eleven, eventuelt elevens familie. Årsakene skolelederne peker på, er «psykiske vansker hos eleven», «elev med faglige utfordringer som krever individuell tilpasning i form av unntak fra opplæringsloven», eller at «eleven bor i et hushold hvor foreldrene har manglende ferdigheter til å håndtere barnet».

I tilstøtende forskningslitteratur om hvordan veiledere i NAV forstår unge som strever med å komme i jobb, trekkes det fram en lignende individualiseringsmekanisme. Ved å peke på utfordringer ved unges jobbmotivasjon psykologiserer veilederne over brukeren; det er brukerens egen innsats og motivasjon som ansees som avgjørende for hvorvidt vedkommende får jobb eller ikke. Ansvaret skyves over på velferdsklienten (Born & Jensen, 2010; Hagelund, 2016) eller i dette tilfellet den enkelte elev eller familie. På den måten foretar skolelederen en form for «client blaming» hvor ansvaret for manglende oppmøte skyves over på den enkelte elev, og dennes familie, og bort fra skolens ansvarsområde. Vi mener at muligheten skolelederne har for å gjøre en slik vurdering, forsterkes av at de i første omgang har definert skolevegring som et så atypisk fenomen at det ikke lar seg standardisere eller på en enkel måte fanges av et regelverk eller prosedyre. Fenomenet skolevegring oppfattes i stedet som så komplisert at kun kan identifiseres gjennom en skjønnsmessig vurdering.

Denne måten å fortolke elevers skolefravær på reder grunnen for det andre analytiske steget i hvordan skolen håndterer fenomenet. Ved at skolen etablerer en forståelse av skolevegringssakene som individuelle og ikke-standardiserte, og hvor årsakene skyldes antatt indre mangler (svikt) hos eleven eller familien, åpnes det i neste omgang opp for et handlingsalternativ, hvor skolen kan slippe å eie problemet med manglende skoleoppmøte alene. Skolelederne reflekterer ikke i intervjuene over muligheten for at skolen selv kan ha skapt skolevegringen og de psykiske problemene til eleven, for eksempel gjennom dårlig skolemiljø, for dårlig tilpasset undervisning eller manglende håndtering av mobbing. I stedet konstateres det at eleven sliter psykisk, eller foreldrene mangler ferdigheter, og deretter håndterer skolen fraværet med utgangspunkt i et regelverk som er fokusert på individuelle løsninger og tilpasninger, framfor kollektive (klasseroms)tiltak (Bachmann & Haug, 2006; Berg & Nes, 2007; Fosse, 2014; Klette, 2004).

Implisitt i forståelsen av fellesskolen ligger det at alle elever skal være til stede på skolen. Lovverket sier ingenting eksplisitt om ansvarsgrenser eller konkret håndtering for å nå dette målet. I fraværet av formelle prosedyrer og regler om skolefravær foretar skolelederne i stedet skjønnsmessige vurderinger som i sum konkluderer med at problematisk skolefravær ikke kan håndteres av skolen alene, men må involvere andre aktører. Skolelederne vurderer at andre deler av velferdsapparatet innehar mer spesialisert kompetanse på å løse de utfordringene som skolen mener hindrer elevene fra å møte til undervisningen. For eksempel mener skolelederne at dårlig psykisk helse faller under BUPs ansvarsområde, mens barnevernet blir tilskrevet ansvaret når foreldrene blir forstått som medvirkende eller eneste årsak til elevenes fravær. Vi mener at denne individualiseringen av skolevegringen kan tolkes som at skolen som en bakkebyråkratisk organisasjon søker et handlingsalternativ som både gir en legitim fortolkning for hvorfor elever uteblir fra undervisningen, og samtidig fratar skolen noe av ansvaret for skolefraværet.

Dette leder an til det tredje analytiske steget av hvordan vi tolker skoleledernes håndtering av skolefravær, nemlig at skolen eksternaliserer problemet med skolevegring til andre samarbeidende instanser. Eksternalisering skjer gjennom å koble fraværet til egenskaper ved eleven og skjønnsmessige vurderinger av et lovverk som trekker i retning av individorienterte tiltak. Skolen tolker på denne måten skolevegringen som et problem som andre instanser har bedre ekspertise på å løse enn det skolen har selv. Skolen tolker elevers skolevegring som et problem som tilhører andre «eksperter». Gjennom en slik logikk gjøres skolen om til en institusjon som mangler kompetanse og kvalifiserte ansatte til å håndtere de antatte utfordringene bak problematisk skolefravær. Satt på spissen: Til tross for at skolefravær eksplisitt involverer skolen, gjøres skolen om til en etat som alene ikke kan eie problemet med skolevegring. En mulig uintendert konsekvens av dette er at skolen gjennomfører en form for umyndiggjøring av seg selv, og egen pedagogiske kompetanse, når det gjelder å komme i relasjon til elever som strever med skoleoppmøte. Dette kan også henge sammen med at skolen opplever å ha lite tid, ressurser og kompetanse til dette arbeidet, og heller prioriterer oppgaver knyttet til opplæringen av elever i klasserommet.

Tidligere studier har omtalt «client blaming» som en vanlig håndteringsmekanisme bakkebyråkrater anvender for å løse dilemmaer som oppstår når bakkebyråkratiorganisasjoner skal oppfylle de forventningene som ligger i lover og retningslinjer, innenfor de faktiske realitetene og begrensningene i enhver byråkratisk organisasjon (Brodkin, 2013; Lipsky, 1980/2010). I en skolekontekst handler «client blaming» om at bakkebyråkrater skyver ansvaret for sin egen situasjon over på eleven og foreldrene. I relasjon til fenomenet problematisk skolefravær, eller skolevegring, handler det om å håndtere en gruppe elever som skolen ikke har «lyktes med», og som på sett og vis har valgt seg selv bort fra undervisningen. Vi finner at skolene handler overfor elever med høyt fravær først ved å skyve ansvaret for disse elevene bort fra kontaktlæreren og over til skoleledelsen. Skoleledelsen sammen med en rekke andre internt ansatte ved skolene kobles på. I tillegg søker skolen å finne andre instanser utenfor skolen de anser som bedre egnet til å løse problemet med problematisk skolefravær. Det oppstår en eksternaliseringsprosess. Når denne formen for praksis i lys av teorien om bakkebyråkrati skal fremstå som en rasjonell og effektiv håndteringsmekanisme («coping-mechanism»), kan dette sees i lys av den særegne formen for bakkebyråkrati skolen er (Baviskar, 2019). Siden det rådende normative idealet for skolen er fellesskolen, hvor skolen har ansvaret for alle barn og unge gjennom hele uken og skoleåret, og gjennom hele oppveksten, blir det vanskelig for skolen å velge noen elever bort. I tilfellet med problematisk skolefravær er skolen ikke i stand til å oppfylle mandatet om å undervise elever i et klassefellesskap fordi eleven ikke kommer til skolen. Skolen har likevel en plikt ovenfor alle elever og må kunne vise til og dokumentere innsats for å løse problemet. I en slik kontekst vil det derfor være rasjonelt å kunne vise til at skolen har koblet på andre etater, og dermed viser initiativ og tiltak i å håndtere disse sakene, som de vanskelig løser selv.

De andre instansene rundt har imidlertid ofte ikke det samme omfattende og langvarige mandatet overfor barn og unge som det skolen har. I stedet må skolen samhandle med etater som er egne bakkebyråkratiorganisasjoner, med egne organisatoriske praksiser for å styre strømmen av brukere. Dette er logikker skolen ikke kan operere med. For eksempel bruk av ventelister, frivillighet i forhold til behandling og å skrive brukere ut av sitt system. Skolen, i henhold til idealet om fellesskolen, må rette seg mot alle elever, og har svært begrenset mulighet til å «skrive ut» sine klienter. Med dette stiller de ulike instansene med et svært ulikt utgangspunkt for å møte unge som strever med skolevegring.

Et annet poeng er at selv om det fra skolens ståsted kan fremstå som både riktig og nødvendig og involvere andre etater i en sak om skolevegring, er det neppe et godt grunnlag for samarbeid at skolens ønske om å samarbeid bærer mer preg av å være en «overlevelsesstrategi» enn et ønske om gjensidighet i å løse en konkret utfordring. I stedet framstår skolens håndtering som å bygge opp under en klassisk «kasteballsproblematikk», hvor brukere skyves mellom ulike etater i et forøk på å håndtere et problem som ingen vil eie.

Konklusjon

Det er bakkebyråkratiets oppgave å forvalte de dilemmaene som følger med iverksettelsen av politiske beslutninger (Brodkin, 2013; Lipsky, 1980/2010). Mestringsstrategier må utøves innenfor et byråkratisk system som både ivaretar gjennomføringen av lover, regler og mandat, og som samtidig skjer innenfor begrensede ressursrammer. At skolen ser ut til å utvikle en eksternaliserende praksis i møte med problematisk skolefravær, tolker vi som en mestringsstrategi hvor skolens tilkortkommenhet i møtet med elevers fravær søkes erstattet ved andre etaters «ekspertkompetanse». Ved å håndtere skolevegring gjennom å knytte årsaken til problemet til individuelle kjennetegn ved eleven (psykisk helse, utfordringer i familien, behov for fritak i opplæringen) utvikler skolelederne en argumentasjon for at det ligger utenfor skolens ansvar som kunnskapsformidler å drive med helsebehandling og veiledning av foreldre, og at skolevegring derfor må løses i samarbeid med andre etater. Målet om å få den fraværende eleven tilbake til klasserommet befinner seg likevel klart innenfor skolekonteksten, noe som gjør at denne håndteringen i liten grad fremstår som en vellykket strategi. Andre etater er styrt av andre mål og organisatoriske logikker og sender ungdommene i retur til skolen. Den eksternaliserende håndteringen av skolefravær kan på et vis framstå som både rasjonell og effektiv for skoleledere, da de slipper å måtte stå alene i å håndtere problemet med elever som ikke møter på skolen. Samtidig fremstår håndteringen med å skyve ansvaret over på andre ved skolefravær som en «ikke-løsning» for oppfyllelsen av fellesskolen som ideal for grunnskoleutdanningen. Eksternaliseringen ser også ut til å være et dårlig utgangspunkt for å opprette virksomme samarbeidsløsninger med andre etater, og det løser heller ikke utfordringen med elever som faller ut av de kollektive klasseromsfellesskapene i skolen. Til sammen kan denne praksisen tolkes i retning av en ansvarsfraskrivelse fra skolens side i møte med skolevegring.

Målet med denne studien har vært å se hvordan skolen forstått som en bakkebyråkratisk organisasjon håndterer problematisk skolefravær i ungdomsskolen. Studien viser at å benytte bakkebyråkratiske tilnærminger kan gi nye perspektiver på skolens forståelse og håndtering av fravær. Det rådende normative idealet om fellesskolen utfordres av elever som ikke er til stede i undervisningen. Samtidig finnes det ikke klare retningslinjer og lovverk til å ramme inn skolens ansvarsfelt og arbeidsoppgaver i møte med skolevegring. Problematisk skolefravær i grunnskolen er et komplekst og sammensatt problem. Denne studien er basert på et begrenset, kvalitativt materiale. Det vil være nyttig i senere studier å videreutvikle kunnskapen om skolen som et særegent bakkebyråkrati samt å inkludere andre etaters håndtering og forståelse av dilemmaer de opplever i samarbeid med skolen om problematisk elevfravær.