Lærermangel og lærerutdanning de siste 50 år og prediksjoner fram mot 2035

1. Innledning

Det er utfordrende å rekruttere tilstrekkelig personell i flere velferdsyrker i offentlig sektor. Dette uttrykkes gjerne ved mangel på for eksempel lærere og sykepleiere. Et kjennetegn ved slike velferdsyrker er at de krever sertifisering i form av en spesiell type høyere utdanning hvor innholdet er nasjonalt regulert. Slik utdanning tar tid, og det vil derfor være utfordrende å sikre at tilgangen på kvalifisert personell til enhver tid matcher etterspørselen. For skoleverket betyr det at beholdningen av kvalifiserte lærere bestemmes av det akkumulerte antallet utdannete lærere i yrkesaktiv alder. I tillegg vil ønsket om å jobbe som lærer eller sykepleier til enhver tid avhenge av arbeidsbetingelsene i yrket sammenlignet med alternative jobber. Det dynamiske samspillet mellom sterkt regulerte høyere utdanningsprogram og tilgangen på personell blir derfor viktig å forstå. Det påvirker kvaliteten på sentrale velferdstjenester, som helsetjenester og utdanningstjenester.

Et særtrekk ved arbeidsmarkedet i offentlig sektor er at lønningene er lite fleksible, og lønnsvariasjoner kan derfor ikke forventes å eliminere situasjoner med mangel på kvalifisert personell og lav kvalitet på tjenestene. Den norske modellen for lønnsfastsettelse, med sentraliserte lønnsoppgjør hvor industrien er lønnsleder og offentlig sektor er lønnsfølger (frontfagsmodellen), kan bidra til å forsterke rigiditeten i lønnsfastsettelsen i offentlig sektor. Det gir begrensete muligheter til å bruke relative lønninger til å eliminere generell mangel på personell i velferdsyrkene.

Lønnsrigiditeten i offentlig sektor innebærer at variasjoner i den eksterne arbeidsmarkedssituasjonen, gjerne målt ved arbeidsledigheten og alternativ lønn, bidrar til variasjoner i mangel på kvalifisert personell i velferdsyrkene og i kvaliteten på velferdstjenestene. Empiriske funn fra flere land er konsistent med denne hypotesen. Britton og Propper (2016), Fraenkel (2022) og Nagler mfl. (2020) har empiri for lærere i henholdsvis USA og Storbritannia. Propper og Van Reenen (2010) og Huang og Bowblis (2018) presenterer empiri for sykepleiere i henholdsvis Storbritannia og USA, mens Carrell (2007) og Saltiel og Tuttle (2022) har empiri for henholdsvis militært personell og politi i USA. Falch mfl. (2009), Falch og Strøm (2024a) og Finne og Wergeland (2023) viser tilsvarende resultater for norske lærere: Mangel på lærere med godkjent utdanning reduseres i perioder med høy ledighet og øker i perioder med lav ledighet.

Problemer for skolene med å rekruttere tilstrekkelig antall lærere har lenge vært et tema i den offentlige debatten i Norge. Lærermangel var et viktig argument for kravet om høyere lønn blant streikende lærere i 2022, men oppmerksomheten om temaet blant forskere og offentlige myndigheter strekker seg betydelig lengre tilbake i tid. Temaet var spesielt aktuelt på 1960- og 1970-tallet i forbindelse med utbyggingen av niårig grunnskole (se Møglestue & Jeber, 1976; Møglestue, 1977). Statistisk sentralbyrå gjør regelmessige framskrivinger av tilbud og etterspørsel etter lærere (Gunnes mfl., 2023). Bekymringer er også knyttet til fallende kunnskapsnivå blant lærere. Møen mfl. (2012, 2016) og Dahl mfl. (2016) viser at karakternivået fra videregående skole og IQ-tester fra Forsvaret (bare for menn) har gått ned over tid blant lærere. I denne artikkelen nøyer vi oss med å se på variasjon over tid i andelen av lærerne som er formelt kvalifiserte til yrket.

I denne artikkelen presenterer vi beregninger av den kvantitative lærermangelen i Norge og forsøker å kvantifisere det dynamiske samspillet mellom lærerarbeidsmarkedet og lærerutdanninga de siste 50 år ved hjelp av enkle økonometriske modeller. Vi ser på grunnskolen og grunnskolelærerutdanning fordi datagrunnlaget for annen utdanning er svakere. Vi finner at flere faktorer påvirker lærermangelen, inkludert avgang og inngang til yrket og konjunktursituasjonen målt ved arbeidsledigheten i økonomien. Opptak til lærerutdanning påvirkes av både lærermangelen og den generelle arbeidsledigheten i økonomien. Artikkelen benytter data for delperioden 1974–2024 fra en ny dataserie for perioden fra 1860 og fram til i dag dokumentert i Falch og Strøm (2024b). Falch og Strøm (2024a) studerer sammenhengen mellom lærermangel, etterspørsel og konjunkturer for hele denne 160 år lange tidsperioden.

Vi bruker modellene til å predikere framtidig lærermangel. Antall nyutdannete i årene framover er i stor grad bestemt av opptak til lærerutdanningene de siste årene, slik at prediksjonene til en viss grad kan baseres på kjent informasjon. Metodisk skiller våre prediksjoner seg fra Gunnes mfl. (2023) ved at de er basert på estimerte atferdsrelasjoner og data for generell lærermangel. Likevel peker resultatene kvalitativt i samme retning ved at lærermangelen ser ut til å reduseres i årene framover.

Resten av artikkelen er organisert som følger: I kapittel 2 blir det teoretiske rammeverket basert på tilbud og etterspørsel gitt, i kapittel 3 blir den institusjonelle utviklingen beskrevet, mens datamaterialet blir beskrevet i kapittel 4. Forskningsdesign og spesifikasjon av empiriske modeller blir presentert i kapittel 5 og estimeringsresultater i kapittel 6. I kapittel 7 blir prediksjoner for framtidig utvikling basert på de estimerte modellene presentert, mens kapittel 8 inneholder en oppsummering og konklusjoner.

2. Teoretisk rammeverk

Det teoretiske rammeverket er illustrert i Figur 1. Tilbudet av lærere er økende i lønn, men har en kapasitetsgrense gitt ved antall kvalifiserte lærere totalt, illustrert med Q^Beh. Denne kapasitetsgrensen vil vi senere benevne beholdningen av kvalifiserte lærere. Etterspørselskurven er fallende, som i offentlig sektor skyldes at budsjettet er begrenset, eller at skattlegging reduserer privat konsum.

I et markedsbasert system vil lønn og etterspørselsoverskudd bli bestemt simultant, og markedet klarerer for lønn lik W^e. Lønnsfastsettelsen er imidlertid rigid av flere årsaker, og disse har sannsynligvis endret seg over tid. Fordi vi observerer lærermangel, vil vi legge til grunn at lønnsfastsettelsen ikke er slik at markedsløsningen W^e realiseres til enhver tid, og at det derfor er en ubalanse i markedet på den måten at tilbud ikke er lik etterspørselen. Når lønnsdannelsen ikke er fullt ut fleksibel, blir det utslag i antall lærere og sammensetningen av lærerne. Lærermangel følger av at etterspørselen er større enn tilbudet til den gjeldende lønna, illustrert ved lønnsnivå .
I denne situasjonen definerer vi lærermangel som .

I den empiriske analysen holder vi lønnsfastsettelsen utenfor analysen og estimerer en redusert-form relasjon for lærermangel. Lønna er utelatt fra den empiriske modellen fordi den er endogen. Det betyr at noen av mekanismene knyttet til estimatene kan gå via lønnsfastsettelsen.

Vi inkluderer to faktorer som antas å påvirke tilbudet. For det første inkluderer vi beholdningen av lærere, Q^Beh i figuren. Det er mulig fordi vi kjenner kandidatproduksjonen fra lærerutdanninga langt tilbake i tid. Økt beholdning skifter tilbudskurven utover og reduserer lærermangelen. For det andre inkluderer vi arbeidsledighetsraten i økonomien. Økt arbeidsledighet reduserer attraktiviteten til alternativene til læreryrket og gir et positivt skift i tilbudskurven.

Q^Beh vil over tid bestemmes av opptak og gjennomføring av lærerutdanning. Opptaket kan være tilbudsbestemt (antall søkere overstiger antall studieplasser) eller etterspørselsbestemt (antall søkere er lavere enn antall studieplasser). Tilbudet er i hovedsak en statlig beslutning ved fastsettelse av antall studieplasser eller kandidatmåltall. Det virker rimelig at denne beslutningen påvirkes av forventet lærermangel fram i tid. Vi vil anta at etterspørselen etter studieplasser påvirkes av forventninger om arbeid ved avsluttet utdanning og derfor også vil avhenge av forventet lærermangel når studiet avsluttes. Ved høy forventet lærermangel øker opptaket fordi det blir større forventet knapphet på kompetansen. Faktorene som påvirker opptaket kan dermed være de samme, uavhengig av om opptaket er tilbuds- eller etterspørselsbestemt. I begge tilfellene er spørsmålet hva som former forventningene om framtidig lærermangel når beslutningene om opptak eller søkning til lærerutdanninga tas.

3. Institusjonell utvikling

Tilsettingsreglementet for lærerstillinger har vært tydelig siden 1860 (Falch og Strøm, 2024b): Den best kvalifiserte søkeren skal tilsettes, og en søker som har godkjent utdanning, er per definisjon ansett å være bedre kvalifisert enn en søker uten godkjent utdanning. Ansettelse av lærere som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting, kan derfor utelukkende skje når det ikke er mulig å rekruttere lærere som oppfyller kompetansekravene. Det er rektor som vurderer om kompetansekravene slik de er formulert i opplæringslova og forskrift er oppfylt, men fagforeninger er involvert i tilsettingsprosessene. Det er kun når det ikke er kvalifiserte søkere at personer som ikke oppfyller kompetansekravene kan tilsettes, og de kan kun tilsettes midlertidig til utgangen av inneværende skoleår. En nærmere beskrivelse av systemet finnes i Bonesrønning mfl. (2005) og Iversen mfl. (2023).

Vi studerer grunnskolen fra skoleåret 1974–75. Dette er det første året med niårig grunnskole over hele landet. Innføringen av den niårige enhetsskolen krevde store endringer, blant annet investeringer i nye skolebygninger og økning i antall lærere. Tidligere var kun allmennlærere utdannet fra en lærerskole kvalifisert til undervisning i folkeskolen, men innføringen av en niårig obligatorisk skole medførte at lærerutdanningene til realskoler og gymnas kvalifiserte til undervisning på ungdomsskolenivå. Det har i hovedsak vært disiplinutdanninger kombinert med pedagogikk og praksisstudier.

Den største formelle endringen i grunnskolen i perioden er reduksjonen i skolestartalder fra sju til seks år fra og med skoleåret 1997–98 (Reform 97). I motsetning til ungdomsskolereformen kom dette som en nasjonal endring, og tilnærmet alle skoler gikk fra niårig til tiårig skole samme år. Sammen med denne endringen kom også en ny lov – opplæringslova erstattet grunnskolelova – og førskolelærere kunne kvalifisere seg til undervisning på de laveste trinnene ved å ta noe videreutdanning.

Vi studerer grunnskolelærerutdanning, tidligere kalt allmennlærerutdanning. Den er sterkt regulert med forskriftsfestet rammeplan og nasjonale retningslinjer, og hver institusjon er tildelt et gitt antall studieplasser med tilhørende kandidatmåltall. Vi benytter antall studenter som starter på utdanninga og antall kandidater, som varierer i stor grad i løpet av perioden vi studerer. Fra 1976 ble lærerskolene høgskoler. Det medførte blant annet at alt opptak måtte være basert på generell studiekompetanse. Tidligere eksisterte to ulike program, en toårig utdanning basert på gymnas og et fireårig program basert på opptaksprøver uten formelle opptakskrav ut over folkeskolen. Det var altså en transformasjon i lærerutdanninga på 1970-tallet som endte med én felles treårig allmennlærerutdanning. Den ekspanderte til et fireårig studium fra opptaket i 1992, ble endret til grunnskolelærerutdanning i 2010 og ble femårig fra opptaket i 2017.

4. Datamaterialet

I Falch og Strøm (2024b) har vi laget tidsserier på nasjonalt nivå for utviklingen i sentrale variable fra 1860. Statistikk for grunnskolen ble flyttet fra Statistisk sentralbyrå (SSB) til Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) på 1990-tallet. De viktigste endringene var at SSB rapporterte antall lærere i hel stilling og antall lærere i timelærerstilling, mens GSI rapporterer «årsverk til undervisningspersonale». Begge kildene rapporterer situasjonen i høstsemesteret.

Vårt mål på omfanget på lærermangel er antall undervisningsårsverk av ukvalifiserte lærere, betegnet som «lærere uten godkjent utdanning» av SSB og «undervisningspersonale som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting» i GSI, i forhold til totalt antall undervisningsårsverk. Endret datakilde fra SSB til GSI kan i utgangspunktet være en feilkilde for andelen ukvalifiserte lærere, Men fordi dette er en andel, og datakildeendringen påvirker både teller og nevner, vil vi forvente at datadefinisjonen har begrenset betydning for målet på lærermangel. Dataserien vi benytter endrer kilde fra SSB til GSI fra og med skoleåret 1997–98. Dette året var det uansett en stor endring, med Reform 97, som blir håndtert i den økonometriske analysen.

Utviklingen i elevtall gir et bilde på endringene i skolesystemet og er en viktig potensiell faktor bak utviklingen i etterspørselen etter lærere. Årstallene i Figur 2 og alle andre figurer henviser til starten på skoleåret. Figuren viser at det var et markert fall i elevtallet på 1980-tallet på om lag 30 % (fra nesten 600 000 til ned mot 450 000 elever), og at en vekst startet før Reform 97. På 2000-tallet var elevtallet stabilt og lå på om lag samme nivå som på slutten av 1970-tallet, selv om det var et ekstra årskull i skolen. Figuren viser at det samtidig var en forholdvis jevn vekst i antall undervisningsårsverk, med nesten en dobling i perioden (fra 28 000 til 53 000 årsverk), inkludert en markert vekst i forbindelse med Reform 97.

Statistikk for høyere utdanning ble flyttet fra SSB til Database for Høyere Utdanning (DBH) i 1996. Opptak måler vi med antall studenter møtt i høstsemesteret, mens antall nyutdannete måler vi i løpet av kalenderåret, hvor det store flertallet oppnår graden om våren.

Etter rekordstor lærermangel rundt 1960 (Falch og Strøm, 2024b) sank lærermangelen gradvis. Figur 3 viser at lærermangelen (blå kurve) i tiårsperioden fra 1974–75 til 1984–85 falt fra 10,1 % til 2,0 %. Deretter, i siste halvdel av 1980-tallet, kom det en periode med økt lærermangel, før lærermangelen sank igjen og var på 2,7 % før Reform 97. Et helt nytt årskull i skolen ved Reform 97 ga nye rekrutteringsutfordringer. Det ble delvis løst med rekruttering av førskolelærere med tilleggsutdanning, slik at lærermangelen økte mindre enn elevtallsveksten skulle tilsi, og nådde et nytt toppunkt i 1998–99 på 6,3 %. De siste årene har lærermangelen vært i overkant av 3 %, med en svak økning etter 2020.

Figur 3 presenterer også opptak til lærerutdanning skalert med antall undervisningsårsverk (rød kurve), altså opptaket målt i prosent av årsverk i skolen. En hypotese er at lærerutdanning blir mer attraktivt når det er lett å få lærerjobb, altså når lærermangelen er høy. Figuren gir noe støtte til en slik hypotese. Det er en positiv samvariasjon mellom variablene (korrelasjonskoeffisient på 0,46 for lærermangel forrige skoleår). På den annen side ser den store økningen i etterspørselen som følge av Reform 97 ikke ut til å gi økning i opptaket.

Figur 3 illustrerer at rekrutteringsutfordringene i lærerutdanninga har variert, noe som også er dokumentert av Dahl mfl. (2016: kap. 5). Fram til 1970-tallet var utdanninga populær. Opptak krevde gode karakterer fra gymnaset, og på opptaksprøvene til den fireårige lærerutdanninga som ikke hadde forkunnskapskrav, var det stor konkurranse. Antall nye studenter sank ut over på 1970-tallet. Dette skjedde samtidig som ungdomsskolereformen ble avsluttet og det var et kraftig fall i lærermangelen. Myndighetene reduserte kapasiteten på lærerhøgskolene. Opptaket stabiliserte seg på drøyt 0,05 nye studenter per undervisningsårsverk (5 %). Dette vil holde lærermangelen konstant hvis en nyutdannet underviser i gjennomsnitt om lag 20 årsverk i yrkeskarrieren.

Det første rekrutteringsfallet til lærerutdanning kom på 1980-tallet. Dahl mfl. (2016: kap. 5) viser at det skyldtes både færre planlagte studieplasser og færre søkere, og samtidig gikk opptakskravene ned. Opptaket var på sitt laveste nivå (2,9 %) høsten 1985. Det er flere mulige årsaker til den reduserte interessen for lærerutdanning. En hypotese er at det skyldtes at lærermangelen var sterkt redusert. En annen hypotese er at den kraftige utbyggingen av desentralisert utdanning på 1970-tallet ga mange flere utdanningsmuligheter (se Knutsen mfl., 2022). Læreryrket måtte konkurrere med mange flere utdanninger lokalt. En relatert hypotese er knyttet til feminiseringen av yrket. Læreryrket var blitt sterkt kvinnedominert, og ut over 1980-tallet ble det åpning for mange flere yrkesvalg for kvinner. En tredje hypotese er at et godt alternativt arbeidsmarked med lav arbeidsledighet førte til at mange valgte en annen utdanning, og etter hvert gikk flere ut av yrket, som kan forklare veksten i lærermangelen fra midten av 1980-tallet. Rekrutteringsproblemene kulminerte med økt lengde på utdanninga til fire år fra opptaket i 1992.

Det andre store rekrutteringsfallet til lærerutdanninga startet høsten 2005. Dahl mfl. (2015: kap. 5) viser at utfordringene startet på slutten av 1990-tallet med en reduksjon i antall søkere. Andelen åpne studieprogram, definert som program som ikke stiller noen karakterkrav til opptak ut over fullført videregående opplæring, økte fra 15 % i 1998 til 80 % i 2000 og fortsatte å øke deretter. Igjen kom dette etter en periode med fall i lærermangelen, og igjen kulminerte det med en reform av lærerutdanninga. Allmennlærerutdanninga, som var generell og kvalifiserte studentene til å undervise i alle fag i alle ti år i grunnskolen, ble erstattet av grunnskolelærerutdanninga, som begrenset kvalifiseringen til noen fag og noen trinn i skolen.

Det tredje rekrutteringsfallet forløp mer gradvis enn de to foregående og startet under koronapandemien. Opptaket per undervisningsårsverk var i 2023 og 2024 om lag som for bunnivået i forrige periode med rekrutteringssvikt, men over nivået midt på 1980-tallet.

Antall nyutdannete lærere er nært knyttet til opptaket, selv om det er noe frafall underveis i studiet. Selv om nyutdannete per definisjon er eneste mulighet til å holde lærermangelen lav over tid, kan sammenhengen være svak på kort sikt fordi antallet nyutdannete er lavt i forhold til beholdningen av lærere. I Figur 4 er sammenhengen mellom antall nyutdannete skalert med undervisningsårsverk og målt i prosent og lærermangelen presentert. Det er en positiv samvariasjon mellom variablene (korrelasjonskoeffisient på 0,50), og ekspansjonene i lengden på utdanninga framkommer i figuren som markerte fall i antall kandidater.

Tabell 1 presenterer deskriptiv statistikk for variablene som blir inkluderte i den empiriske analysen. Gjennomsnittlig lærermangel i perioden 1974–75 til 2023–24 er 4,08 %, mens det i gjennomsnitt er en reduksjon på 0,1 prosentpoeng. Beholdningen av kvalifiserte lærere er større enn antall undervisningsårsverk, men antall årsverk øker mer enn beholdningen i perioden. Opptaket av nye grunnskolelærerstudenter i forhold til antall undervisningsårsverk reduseres i gjennomsnitt med 0,085 prosentpoeng årlig i perioden.

Tabell 1. Deskriptiv statistikk

^a 51 observasjoner, skoleårene 1974-75 til 2024-25.

5. Empirisk spesifikasjon

Den empiriske spesifikasjonen for lærermangelen er motivert av modellen i kapittel 2. Vi vil fokusere på faktorer som bestemmer tilbudet i markedet. Tilbudet påvirkes av to faktorer. For det første vil det være avhengig av beholdningen av kvalifiserte lærere, benevnt som Q^Beh i Figur 1. For det andre vil det avhenge av alternative jobbmuligheter og av hvor attraktive disse er. Dette er i utgangspunktet uobserverbart, men i likhet med tidligere litteratur vil vi benytte arbeidsledighetsraten i økonomien som indikator på attraktiviteten til alternativene til læreryrket.

Etterspørselen etter lærere bestemmes av en lang rekke kommunale forhold og statlige reguleringer. Vi tar dette som gitt og betrakter antall undervisningsårsverk som eksogen i analysen. Det innebærer en antakelse om at fastsettelsen av antall lærere blir tatt uavhengig av om det er stor eller liten lærermangel. Vi vil argumentere for at det er en rimelig beskrivelse av det norske institusjonelle systemet. Kommunen fastsetter først et budsjett uavhengig av hva som er situasjonen i lærerarbeidsmarkedet, og tilsetter deretter det antallet lærere som er i tråd med budsjettet. Sensitivitetsanalyser rapportert nedenfor indikerer at hovedresultatene er relativt robuste overfor denne antakelsen.

Vårt utgangspunkt er følgende relasjon:

hvor LM er lærermangel målt i prosent, Årsverk er undervisningsårsverk, Beholdning er beholdningen av kvalifiserte lærere og Ledighet er arbeidsledighet målt i prosent. I tillegg inkluderer relasjonen en tidstrend (Trend), dynamikk ved tilbakedatert lærermangel og en tidsdummy for perioden etter 1997 på grunn av Reform 97 og endret datakilde for undervisningsårsverk fra og med dette året.

Det er i utgangspunktet krevende å studere sammenhengen mellom variabler som har et trendmessig forløp over tid. Variablene kan ha ulike tidsserieegenskaper. Dessuten kan variabelen Beholdning være vanskelig å måle, noe vi kommer tilbake til. Vi begrenser oss derfor til å anslå korttidseffekter ved å estimere modellen på differensiert form. Det gir modellen

hvor Δ er differensoperatoren og ΔD er dermed en tidsdummy for skoleåret 1997–98.

Selv om variabelen Beholdning er vanskelig å måle, vil endringen i variabelen skyldes to forhold. For det første øker beholdningen av kvalifiserte lærere ved at det kommer nyutdannete lærere inn på arbeidsmarkedet. For det andre er det avgang fra beholdningen ved oppnådd aldersgrense. Når disse to forholdene er kjent, vil ulike anslag på faktisk nivå på beholdning i ligning (1) likevel gi tilnærmet samme anslag på endring i beholdning som inngår som variabel i ligning (2).

Vi kalibrerer Beholdning til 150 % av antall undervisningsårsverk i det første året inkludert i analysen (skoleåret 1974–75). Dette påslaget inkluderer både kvalifiserte lærere som ikke jobber som lærer, og at flere velger å arbeide i redusert stilling. Vi utnytter informasjon om historisk antall nyutdannete lærere (Falch og Strøm, 2024b) til å beregne avgangen. Endringen i Beholdning etter 1974–75 er fastsatt til antall nyutdannete grunnskolelærere forrige skoleår fratrukket gjennomsnitt av antall nyutdannete 41–45 år tilbake i tid. Vi inkluderer altså kun grunnskolelærerutdanning, noe som kan medfører målefeil. Som kjent vil klassisk målefeil medføre at OLS-estimatoren blir skjev mot null, slik at absoluttverdien av effekten underestimeres.

Vi vil bruke resultatene fra ligning (2) til å predikere utviklingen fram til skoleåret 2029–30, skoleåret etter at kullet tatt opp på lærerutdanning i 2024–25 normalt avslutter utdanninga. Utviklingen lengre fram i tid vil avhenge av opptaket til lærerutdanning i de nærmeste årene. Vi vil derfor estimere en modell for opptaket for å kunne predikere dette.

Vi vil anta at opptak til grunnskolelærerutdanning påvirkes av aktørenes forventninger om framtidig situasjon i lærerarbeidsmarkedet. Hypotesene er at forventet lærermangel, stor etterspørsel etter lærere og liten beholdning av kvalifiserte lærere øker opptaket fordi det blir større knapphet på kompetansen i framtiden. Dessuten vil forventet arbeidsledighet øke opptaket fordi det gjør alternativene til læreryrket mindre attraktive, alt annet likt.

Forventninger er vanskelig å måle. Vi velger en pragmatisk tilnærming der forventede nivåer antas å være lineære funksjoner av nivået i opptaksåret og laggede verdier. Dette gir en relativt fleksibel modell med rik lagstruktur, altså en bevisst overparameterisert modell. Vi differensierer variablene på samme måte som for modellen for lærermangel og starter derfor med følgende generelle empiriske formulering:

hvor Opptak er antall nye studenter i forhold til antall undervisningsårsverk, det vil si variabelen som er presentert i Figur 3. Fordi vi forventer at dette er en overparametrisert modell, reduserer vi modellen til å inkludere kun variable som har en signifikant effekt på minst 5 %. Strategien vi benytter kan dermed betraktes som en enkel variant av en såkalt «general to specific»-modellreduksjonsstrategi (se Hendry, 2024 for en oppdatert historisk oversikt over denne modelleringsstrategien).

6. Resultater

Estimering av ligning (2) er presentert i første kolonne i Tabell 2. Alle effektene har fortegn i tråd med forventningene og er signifikante på minst 10 % nivå. For det første observerer vi betydelig treghet i tilpasningen. Resultatet innebærer at om lag 1/3 av endring i lærermangel forrige skoleår slår inn i årets endring. For det andre er det en positiv effekt av etterspørsel målt ved faktisk antall undervisningsårsverk. Estimatet på 13,0 innebærer at ett standardavviks økning i læreretterspørselen (2,0 %) øker lærermangelen med 0,26 prosentpoeng. For det tredje er det en negativ effekt av økt arbeidsledighet i økonomien. Estimatet på –1,23 innebærer at en økning i ledigheten på ett standardavvik (26 %, eller en endring fra om lag 4 % til 5 %) reduserer lærermangelen med 0,32 prosentpoeng. For det fjerde gir økt beholdning av kvalifiserte lærere redusert lærermangel. Økt beholdning på ett standardavvik (1,3 %) reduserer lærermangelen med 0,16 prosentpoeng. Betydningen av de tre forklaringsvariablene har altså om lag lik størrelsesorden.

Tabell 2. Resultater. Avhengig variabel er endring i lærermangel, ΔLM

^a Tidsperiode er skoleårene 1974-75 til 2024-25, I tillegg til rapporterte variabler inkluderer regresjonene en dummyvariabel for skoleåret 1997-98. Standardfeil i parenteser er estimert ved Newey-West-metoden, som korrigerer for generell seriekorrelasjon og heteroskedastisitet, implementert i Stata med tre tilbakedateringer for seriekorrelasjon. ***p<0,01, **p<0,05, *p<0,1.

Hvis kommunene tar hensyn til lærermangelen når de fastsetter skolebudsjettene, vil antall undervisningsårsverk være endogen i analysen. En enkel undersøkelse av om dette har betydning for våre estimeringsresultater, er gjennomført i kolonne (2) i Tabell 2 hvor etterspørselsvariabelen er utelatt. Når etterspørselen er utelatt fra modellen, blir den numeriske betydningen av arbeidsledighet noe større. Det skyldes en negativ korrelasjon mellom vekst i undervisningsårsverk og arbeidsledighet i perioden, altså at undervisningsårsverk er medsyklisk. I denne modellspesifikasjonen blir effekten av beholdningen av lærere noe redusert og insignifikant. I kolonne (3) er beholdning av antall lærere utelatt, noe som har liten betydning for de estimerte effektene av de andre variablene.

Vi går nå over til å analysere opptak. Den første kolonnen i Tabell 3 viser estimeringsresultater for ligning (3). Det er som forventet positive effekter av lærermangel og arbeidsledighet, men det er insignifikante effekter av undervisningsårsverk og beholdning av kvalifiserte lærere.

Tabell 3. Resultater. Avhengig variabel er endring i opptak til grunnskolelærerutdanning, Δ(Opptak)

^a Tidsperiode er skoleårene 1974-75 til 2024-25. I tillegg til rapporterte variabler inkluderer regresjonene en dummyvariabel for skoleåret 1997-98. Standardfeil i parenteser er estimert ved Newey-West-metoden, som korrigerer for generell seriekorrelasjon og heteroskedastisitet, implementert i Stata med tre tilbakedateringer for seriekorrelasjon. ***p<0,01, **p<0.05, *p<0,1.

De upresise anslagene på effektene av undervisningsårsverk og beholdning kan skyldes at løpende og laggede verdier på disse forklaringsvariablene er høyt korrelerte. I kolonne (2) viser vi derfor resultater basert på en enklere lagstruktur for disse variablene, og da blir effekten av beholdning statistisk signifikant med negativt fortegn som forventet. I kolonne (3) og (4) er modellen forenklet ytterligere, uten at det gir nevneverdige endringer for de gjenværende variablene. Modellen i kolonne (4) er dermed spesifikasjonen vi vil bruke i det følgende.

Resultatene innebærer at økt lærermangel på ett standardavvik (0,84 prosentpoeng) øker opptaket til lærerutdanning med 0,28 prosentpoeng. Det tilsvarer om lag 120 studenter. Økt arbeidsledighet på ett standardavvik øker opptaket med 0,22 prosentpoeng, mens økt beholdning av kvalifiserte lærere med ett standardavvik reduserer opptaket med 0,14 prosentpoeng.

Resultatene betyr samlet sett at det er feedbackmekanismer i markedet. Ved et sjokk som øker lærermangelen, vil opptaket til lærerutdanninga øke, som i neste omgang øker beholdningen av lærere og reduserer lærermangelen. Men dette går over lang tid fordi beholdningen endres sakte. Økt arbeidsledighet reduserer lærermangelen umiddelbart, men i tillegg identifiserer vi en langsiktig effekt ved at opptaket til lærerutdanning øker når ledigheten øker.

7. Modellprediksjoner

I dette kapittelet benytter vi modellen over til å predikere lærermangelen fram til 2035. Prediksjonene avspeiler den historiske atferden i markedene fordi vi benytter estimerte modeller.

Statistisk sentralbyrå (SSB) gir regelmessige framskrivinger av tilbud og etterspørsel etter lærere basert på modellen LÆRERMOD. Resultatene fra siste versjon av modellen er publisert i Gunnes mfl. (2023). Tilnærmingen i disse framskrivingene skiller seg fra vår på flere områder. For det første er framskrivingene basert på den faktisk observerte situasjonen nært tilbake i tid. For eksempel antar Gunnes mfl. (2023) at antall nyutdannete i årene framover blir eksakt som i 2021. For det andre er det ingen atferd knyttet til beslutningene om lærerutdanning i LÆRERMOD, i motsetning til vår modell i Tabell 3. For det tredje antar LÆRERMOD at pensjoneringsomfang forblir identisk med situasjonen i 2021, mens vår modell er basert på størrelsen på de tidligere årskullene fra lærerutdanninga. For det fjerde inkluderer vår modell konjunkturene som en viktig ekstern faktor som forklarer atferden knyttet til lærerutdanning og lærermangel, mens konjunktursituasjonen ikke inngår i LÆRERMOD. For det femte inkluderer LÆRERMOD alle lærerutdanninger, men uten å inkludere dynamikken mellom dem eller sammensetningen av ulik lærerkompetanse på de ulike skolenivåene. For det sjette antar LÆRERMOD at lærer–elev-forholdet vil være konstant framover på samme nivå som i 2021, mens vi vil anta at antall lærere per elev vil fortsette å øke, slik det historisk har gjort (Figur 1).

Disse ulikhetene gjør at våre prediksjoner ikke kan sammenlignes direkte med Gunnes mfl. (2023). Først og fremst skyldes det at vi studerer lærermangel samlet for grunnskolen, mens Gunnes mfl. (2023) studerer ulike typer lærerkompetanser hver for seg uten å knytte dem til skolenivå.

Prediksjonene må være basert på forutsetninger om nivået på variablene i modellen i årene framover. Vi bruker følgende forutsetninger i baselinemodellen:

• Beholdningen av lærere er i hovedsak bestemt av tidligere beslutninger. De nærmeste årene er det kun frafall i lærerutdanninga som er usikker fordi opptaket fram til skoleåret 2024–25 er kjent. Vi antar at frafallet i lærerutdanninga er på samme nivå som gjennomsnittet for de siste fem observasjonene, det vil si 29,8 %.
• Vår modell for opptak til lærerutdanning brukes til å predikere opptaket i årene framover og dermed antall nyutdannete etter 2029–30.
• Arbeidsledigheten er i nasjonalbudsjettet for 2025 anslått til å øke fra 2,0 % i 2024 til 2,2 % i 2025 og 2026. SSBs (2024) prognoser går fram til 2027, men inkluderer AKU-ledighet og ikke ledigheten registrert av Nav som vi benytter. De anslår svakt fallende ledighet i 2027. Vi følger disse anslagene, og i tillegg antar vi uforandret ledighet etter 2027.
• Det er ingen sammenheng mellom antall undervisningsårsverk og antall elever i vårt datamateriale. Antall elever er om lag det samme i starten og i slutten av perioden (se Figur 1), mens antall undervisningsårsverk har økt med nesten 90 %. De siste seks årene har det vært en gjennomsnittlig årlig vekst i undervisningsårsverk på 0,7 % og et fall i elevtall på 0,3 %. SSBs anslår i sine befolkningsprognoser en årlig nedgang i aldersgruppen 6–16 år på om lag 1,0 % fram til 2035. Basert på dette antar vi uforandret antall undervisningsårsverk framover.

Alle disse forutsetningene er selvsagt usikre. Vi gjennomfører derfor tre alternative scenarioer for å illustrere betydningen av forutsetningene for de tre variablene som inngår i modellen.

1. Større frafall i lærerutdanninga. En konsekvens av lavere interesse for utdanninga er at de nye studentene har svakere forkunnskaper enn tidligere. I tillegg har det vært en reduksjon i opptakskravene. Det synes derfor mer sannsynlig at frafallet øker enn at det reduseres. I dette alternativet antar vi et frafall på 40 %.
2. Høyere arbeidsledighet. Arbeidsledigheten er historisk lav, og det synes mer sannsynlig at den øker enn at den reduseres. I dette alternativet antar vi en årlig vekst på 0,2 prosentpoeng fra og med 2027, slik at det i 2035, det siste året i prediksjonsperioden, er en arbeidsledighet på 4,0 %.
3. Vekst i undervisningsårsverk. Selv med et klart fall i antall elever på 1980-tallet økte antall undervisningsårsverk. Det synes også i dag å være stor politisk oppslutning om å øke lærertettheten i skolen. I dette alternativet legger vi til grunn en årlig vekst på 0,7 %, som er samme vekst som de siste seks årene.

Resultatene er presentert i Figur 5. Variabelen DLM_faktisk viser faktisk årlig endring i lærermangel, og DLM_modell viser prediksjonsegenskapene til vår modell i Tabell 2 i perioden med observerbare data. Modellen predikerer i hovedsak godt, og prediksjonsegenskapene er like i tidsperioden. Prediksjonene overvurderer svingningene under pandemien noe. Arbeidsledigheten økte relativt mye i 2020, men falt raskt tilbake i 2021 og 2022. Ifølge vår modell skulle det blitt større utslag på lærermangel enn vi faktisk fikk. Modellen predikerer redusert lærermangel på 0,33 prosentpoeng i 2024–25, mens faktisk reduksjon var på 0,02 prosentpoeng.

Ved baselineforutsetningene er veksten i lærermangel negativ hvert eneste år fram til 2035 (Dbaseline i Figur 5). Det vil bli en årlig reduksjon på 0,23–0,47 prosentpoeng, fra et startpunkt på 4,5 %. Det skjer til tross for antakelsene om lav arbeidsledighet og konstant antall lærere. Årsaken er en økning i beholdningen av lærere. Det er flere nyutdannete enn det er eldre med lærerutdanning som går ut av arbeidslivet. Avgangen fra beholdningen i 2025–2035 er dem som var nyutdannet rundt 1990, og Figur 4 viser at det var få personer. For eksempel vil beholdningen av kvalifiserte lærere i 2030–31 ifølge vår modell øke med 1 606 nyutdannete og bli redusert med avgang på 816, altså en nettoøkning på 790 personer (1,0 %). Det faktum at det predikeres flere nyutdannete enn for 40–45 år siden, bidrar betydelig til en fallende lærermangel. Situasjonen endrer seg ut over på 2030-tallet, noe som bidrar til mindre reduksjon i lærermangelen.

Forutsetningen knyttet til frafall i lærerutdanninga har liten betydning for utviklingen i lærermangelen (Dfrafall i Figur 5). Derimot vil økt arbeidsledighet bidra til et større fall i lærermangelen enn i baseline, med en årlig differanse på 0,10–0,15 prosentpoeng fra 2027–28 (Dledighet i Figur 5). Økt etterspørsel etter lærere vil virke motsatt (Dlærervekst i Figur 5). En årlig vekst på 0,7 %, i motsetning til uforandret antall lærere i baseline, innebærer at fallet i lærermangelen mer enn halveres.

Hovedbildet er en reduksjon i mangel på kvalifiserte lærere framover, noe som kvalitativt samsvarer med framskrivingene i Gunnes mfl. (2023). Tilbudet av lærere vil øke mer enn etterspørselen. Men Gunnes mfl. (2023) finner betydelig større kvantitative utslag enn vi gjør. Deres framskriving for grunnskolelærere er at tilbudet øker 15–20 % mer enn etterspørselen fram til 2040. Utslaget for grunnskolen totalt sett blir noe mindre fordi andre lærerutdanninger har en noe annen utvikling. Men utslagene er betydelig større enn vår baseline for grunnskolen, hvor tilbudet øker med 3 % mer enn etterspørselen fram til 2035. En viktig forskjell er at vi antar fortsatt vekst i lærer–elev-forholdet framover og en reduksjon i antall nyutdannete i tråd med redusert opptak de siste par årene.

8. Konklusjon

I denne artikkelen er det dynamiske samspillet mellom lærerarbeidsmarkedet og lærerutdanninga de siste 50 år analysert ved hjelp av enkle økonometriske modeller. Vi finner at flere faktorer påvirker lærermangelen, inkludert avgang og inngang til yrket og konjunktursituasjonen målt ved arbeidsledigheten i økonomien. Et hovedresultat er at lærermangelen er sterkt medsyklisk: Det blir økt mangel på kvalifiserte lærere når arbeidsledigheten i økonomien reduseres, og redusert mangel når ledigheten øker. Samtidig finner vi at det er tilsvarende effekt på opptaket til lærerutdanninga, noe som bidrar til at løpende arbeidsledighet har langsiktige effekter på lærermangelen. Dessuten finner vi en stabiliserende effekt ved at økt lærermangel i seg selv øker opptaket til lærerutdanning.

Vi benytter modellene for lærermangel og opptak til lærerutdanning til å predikere lærermangelen framover. Dette er modellbaserte prediksjoner som selvsagt er beheftet med usikkerhet, slik som alle vurderinger av framtiden. Vår hovedkonklusjon er at mangelen på kvalifiserte lærere vil reduseres i årene som kommer. Dette er kvalitativt samme resultat som Statistisk sentralbyrås framskrivinger (Gunnes mfl., 2023), til tross for at metodene skiller seg fra hverandre på flere vesentlige måter. Resultatene er ikke direkte sammenlignbare, hovedsakelig fordi vi studerer lærermangel samlet for grunnskolen, mens Gunnes mfl. (2023) studerer ulike typer lærerkompetanser hver for seg uten å knytte dem til skolenivå. De kvantitative utslagene er imidlertid betydelig mindre i vår modell fordi våre modellprediksjoner tar hensyn til at antall nyutdannete i årene framover er bestemt av den historiske utviklingen i opptaket til lærerutdanninga, og at vi legger til grunn at antall undervisningsårsverk ikke vil reduseres i takt med fall i elevtallet. Kombinert med at lærermangelen er medsyklisk, gir våre modeller betydelig mindre dramatiske prediksjoner for situasjonen på lærerarbeidsmarkedet framover.

En begrensning ved våre analyser er at vi bare ser på arbeidsmarkedet for lærere i grunnskolen og utdanninga av grunnskolelærere. En annen begrensning er at våre modeller for lærerarbeidsmarkedet ikke kan si oss noe direkte om sammenhengen mellom lærermangel og kunnskapsnivået og ferdighetene til de lærerne som er i grunnskolen, og til dem som blir utdannet. Svenske undersøkelser (se Andersson mfl., 2011; Lindström et al., 2024) tyder imidlertid på at det en positiv sammenheng mellom elevprestasjoner og andelen lærere med formell lærerutdanning. Videre forskning på norske data vil være nyttig for å undersøke om tilsvarende mønster finnes i norsk skole.